Swastanisasi Sektor Infrastruktur: Tekanan dan Dampaknya

Arah partisipasi swasta yang terjadi secara besar-besaran dalam pembangunan infrastruktur terjadi dibanyak negara-negara sedang berkembang, dan manfaat dari mulainya gelombang swastanisasi dan investasi baru menjadi jelas. Pergerakan swastanisasi infrastruktur tersebut, yang diluncurkan pada pertengahan tahun 1980-an, dimulai pada sektor energi (power sector), khususnya fasilitas pembangkit tenaga (power generation) yang proyeknya dilaksanakan secara Build-Own-Operate (BOO) atau secara BOT. Para investor menjadi lebih aktif dalam berbagai tipe infrastruktur yang ditawarkan Pemerintah pada swasta dalam sektor-sektor pengairan, transportasi, dan sektor lainnya.[1]

Swastanisasi itu sendiri adalah suatu kata baru yang secara cepat digunakan secara populer meskipun memiliki kelemahannya. Kata swastanisasi pertama muncul dalam kamus pada tahun 1983 dan didefinisikan secara sempit  sebagai:  ”To make private, especially to change  (as a business or industry) from public to private control or ownership”.[2] Kata tersebut kemudian memperoleh arti yang lebih luas, menjadi simbol cara baru melihat kebutuhan masyarakat, dan suatu pemikiran kembali atas peran Pemerintah dalam pemenuhan kebutuhan masyarakat. Ini berarti lebih mengandalkan lembaga-lembaga swasta dari pada Pemerintah untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Untuk itu Emanuel S. Savas mendefinisikan swastanisasi (privatization) sebagai: “… the act of reducing the role of government, or increasing the role of the private sector, in an activity or in the ownership of assets”.[3]

            Beberapa tekanan kuat berada disamping pergerakan swastanisasi, yaitu: tekanan pragmatis, tekanan ideologis, tekanan komersial dan tekanan populis. Tujuan para pragmatis adalah pemerintahan yang baik, dalam pengertian efektifitas biaya yang lebih baik. Tujuan dari pendekatan ideologi adalah pengurangan peran Pemerintah dan meningkatkan peran lembaga-lembaga swasta. Tujuan dari kepentingan komersial adalah untuk mendapatkan lebih banyak usaha dengan cara memperoleh belanja Pemerintah yang lebih, untuk dialihkan pada swasta. Tujuan dari para populis adalah untuk mencapai masyarakat yang lebih baik dengan memberikan masyarakat kekuasaan yang lebih untuk memperoleh kepuasan atas kebutuhan pokok mereka, sambil mengurangi birokrasi publik dan memperbesar peran swasta. Penjelasan tekanan swastanisasi dapat dijelaskan sebagai berikut:[4]

(a). Tekanan pragmatis, dimana ketika Pemerintah menghadapi beberapa tekanan fiskal, artinya, pada saat biaya aktifitas Pemerintah naik namun perlawanan publik atas pajak yang lebih tinggi juga naik, pejabat publik kemudian mencari solusinya. Swastanisasi adalah pendekatan strategis untuk memperbaiki produktivitas perwakilan-perwakilan Pemerintah dan dengan demikian memberikan masyarakat lebih banyak uang.

(b). Tekanan ideologis, dimana alasan dari pandangan ini adalah berdasarkan pandangan filosofis politik dan ekonomi. Pada saat banyak penghasilan masyarakat diambil Pemerintah, saat keputusan mengenai pengaturan uang dibuat dengan cara meningkatkan kesenjangan dan tidak responnya organ-organ Pemerintah, dan saat kehadiran Pemerintah masuk lebih jauh ke area aktivitas kemanusiaan, maka ini disebut sebagai suatu kehilangan kebebasan (”a loss of freedom”). Masyarakat modern mensyaratkan individu-individu untuk menyerahkan kontrol yang substansial terhadap aspek-aspek vital kehidupan mereka kepada lembaga-lembaga yang tidak bersifat pribadi.

(c). Tekanan komersial, dimana dukungan lebih jauh lagi dari swastanisasi datang dari kepentingan komersial. Pemikirannya adalah langsung pada sasaran. Grup bisnis melakukan advokasi lebih pada swastanisasi aktivitas interen Pemerintah dan mendukung legislasi yang melarang penggunaan pegawai pemerintahan untuk melakukan pekerjaan dimana swasta dan pembayar pajak dapat melakukannya. Tekanan komersial adalah pendukung yang aktif atas swastanisasi, walaupun kepentingan-kepentingan mereka sangat berbeda dari para pragmatis dan yang berdasarkan filosofis politik atau ekonomi.

(d).      Tekanan populis, dimana kelompok ini menentang, baik terhadap pemerintahan yang gemuk dan bisnis yang besar dan untuk lainnya. Kebanyakan berasal dari lembaga-lembaga lokal dan pemberdayaan masyarakat. Pandangan ini telah disimpulkan sebagai berikut: ”This country’s ‘public’ systems, governmental and private, have become too institutionalized, too bureaucratized, too protective of their own interests. ......”. Mereka bahkan percaya, pada suatu tingkat yang lebih besar kepada keluarga, tetangga, tempat ibadah, dan masyarakat etnik dan asosiasi-asosiasi sukarela. Proses mem-formulasikan kebutuhan-kebutuhan pokok, dan bekerja melalui lembaga-lembaga tradisional lokal untuk memuaskan kebutuhan mereka.

Beralihnya peran Pemerintah kepada swasta, mengharapkan adanya pengalaman dan pembiayaan yang akan menyelesaikan pertumbuhan yang cepat atas permintaan jasa layanan infrastruktur. Kritik terhadap swastanisasi adalah terkait dengan pertanyaan akan adanya dampak yang merugikan atas tujuan-tujuan penting lainnya, seperti akses orang-orang miskin terhadap jasa layanan infrastruktur modern, dampak lingkungan dari infrastruktur,[5] dan pengurangan korupsi.[6]

Kajian-kajian yang menyeluruh terhadap dampak-dampak swastanisasi terlihat bahwa skema-skema perencanaan yang baik dapat membawa peningkatan yang substansial atas kesejahteraan secara keseluruhan. Kajian-kajian tersebut terlihat bahwa manfaat-manfaat tersebut adalah meningkatnya investasi yang memberi jasa layanan kepada pengguna jasa baru, harga-harga yang lebih rendah, dan perbaikan produktifitas dan efisiensi. Terhadap faktor-faktor tersebut hanya sedikit yang mempermasalahkan efisiensi secarta teknis dan operasional swastanisasi. Kritik terhadap swastanisasi umumnya terkait masalah harga yang meningkat akan berdampak pada tidak mampu memberikan jasa layanan, dan sektor swasta tidak tertarik mengembangkan jasa layanannya kepada pengguna jasa yang lebih miskin.[7] Adanya tekanan dan kritikan terhadap swastanisasi sebagaimana yang dijelakan di atas, dapat digunakan sebagai alat untuk mengukur tingkat kesimbangan antara publik dan swasta yang lebih fair.

Tabel Nomor  2.3

Tekanan-Tekanan disamping Privatisasi

Force	Goal	Reasoning
Pragmatic	Better government	Prudent  privatization leads to more cost-effetive public services.
Ideological	Less government	Government is too big, too powerful, to intrusive, in people’s live and therefore is a danger to democracy. Government’s decisions are political, thus are inherently less trustworthy than free-market decisions.
Commercial	More business	Government spending is a large part of the economy; more of it can and should be directed toward private firms. State-owned enterprises and assets can be put to better use by the private sector.
Populist	Better society	People should have more choice in public service. They should be empowered to define and address common needs, and to establish a sense of community by relying more on family, neighborhood, church, and ethnic and voluntary associations and less on distant bureaucratic structures

(Sumber dikutip dari : Savas, Emanuel S., Privatization, The Key To Better Government, New Jersey: Chatham House Publishers, Inc., 1987, halaman 5.)

 Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn

---

[1] Gregory Fischer, Suman Babbar, “Private Financing of Toll Roads”, RMC Discussion Paper Series 117, (Gregory Fischer, Mercer Management Consulting, Inc., and Suman Babbar, World Bank, Project Finance and Guarantees Group), vii. Dalam infrastruktur jalan tol, berbagai tantangan dalam pembangunan dan pembiayaan jalan tol adalah sama dalam menghadapi proyek infratsruktur lainnya, dimana secara tipikal adalah bersifat padat modal (capital-intensive) dan berbagi risiko-risiko tertentu (share certain risks), termasuk risiko konstruksi (construction risk), risiko politik (political risk), risiko mata uang (currency risk), dan risiko keadaan kahar (force majeure risk). Namun jalan tol menghadapi resiko-resiko lebih besar dalam beberapa area penting, termasuk pembebasan tanah untuk daerah milik jalan (right-of-way), kondisi cuaca dan geologi yang tidak terduga (unforeseen geological and weather condition) yang dapat meningkatkan biaya dan keterlambatan, dan bahkan yang lebih penting, tidak dapat diprediksinya lalu-lintas (future traffic) dan tingkat pendapatan (revenue levels). Proyek pembangkit tenaga listrik, sebagai contoh, bisa menghadapi resiko-resiko yang lebih sedikit dari jalan tol karena fisik pabriknya (physical plant) adalah dalam satu lokasi (dengan fasilitas pembebasan tanah) dan pendapatan (future revenues) secara umum terjamin dalam suatu kontrak jangka panjang  (a long-term power purchase agreement).

[2]  Savas, 3.

[3] Ibid. Beberapa penentang swastanisasi melihatnya sebagai menyederhanakan Pemerintah dan kembali kepada Negara yang keras dimana hanya yang kuat yang berhasil dan yang lemah tertinggal dalam mengatasi masalahnya sendiri. Saat diterapkan dengan tepat, dia akan  lebih menawarkan pada yang tidak beruntung.

[4] Ibid., 4-5. Lihat Tabel Nomor  2.3.

[5] Mark Stallworthy, Sustainability, Land Use and Environtment: a legal analysis (London: Cavendish Publishing Limited, 2002), 200. Sebagai contoh kasus dampak lingkungan dari infrastruktur dalam kritisasi swastanisasi adalah suatu tujuan regulasi dapat masuk dalam suatu konflik dimana tujuan otoritas jalan bebas hambatan (highways) melaksanakan kewenangannya dan dalam pelaksanaannya konflik dengan otoritas perencanaan terkait masalah keselamatan dan kepentingan publik. Konflik kedua rezim tersebut membutuhkan penyelesaian yudisial. Dalam penyelesaian sampai suatu tingkat pengadilan tinggi, permasalahan hubungan antara rencana penggunaan tanah dan kontrol terhadap polusi dapat digambarkan tidak jelas. Walaupun permasalahannya terkait kontrol terhadap polusi namun konflik yang timbul adalah konflik antar kedua otoritas tersebut. Penyelesaian kepentingan publik atas masalah lingkungan menjadi masalah karena adanya dua kepentingan otoritas yang terpisah.

[6] Clive Harris, Private Participation in Infrastructure in Developing Countris – Trends, Impact, and Policy Lessons, World Bank Working Paper No. 5 (Washington, D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development/ World Bank, 2003), 17.

[7] Ibid.. Di Buenos Aires, partisipasi swasta dalam pengairan dan sanitasi meningkatkan kesejahteraan domestik secara keseluruhan menjadi $ 1.4 billion sedangkan di Guiena $ 23 billion. Enam kasus partisipasi swasta secara rinci dibidang telekomunikasi, energi dan pelabuhan terlihat juga secara substansial memberikan keuntungan kesejahteraan (welfare gains) kepada Pemerintah, pengguna jasa, investor dan, juga para pekerja. Dengan demikian swastanisasi dalam hal ini memberi dampak terhadap (impacts on): (1) service expansion, (2) efficiency, (3) the quality of service, dan (4)  prices.

Gelombang Partisipasi Swasta di Sektor Infrastruktur

Pada pertengahan tahun 1980-an banyak negara-negara sedang berkembang (developing countries), dimulai dari Amerika Latin dan Karibia, memulai reformasi ekonomi yang signifikan. Komponen yang besar dari reformasi tersebut melibatkan partisipasi swasta dalam jasa-jasa infrastruktur, pemindahan dari Pemerintah ke perusahaan-perusahaan swasta atas bagian-bagian siginifikan dari manajemen dan kontrol terhadap pengoperasian utilitas. Perusahaan-perusahaan swasta tersebut baik badan usaha yang sudah ada atau konsorsium dari badan-badan usaha (asing dan domestik) dibentuk untuk memberikan jasa-jasa pelayanan. Arah yang membawa partisipasi swasta dimotivasi oleh keinginan dan kebutuhan memperbaiki kinerja dan untuk menjamin kebutuhan-kebutuhan investasi yang banyak dimana sektor publik tidak dapat menyediakannya karena keterbatasan dana publik dan kebutuhan persaingan investasi di sektor-sektor dalam masyarakat. Banyak tipe-tipe partisipasi swasta terjadi dalam ketentuan infrastruktur. [1]

Tiap-tiap tipe partisipasi swasta berbeda dalam tingkat partisipasi Pemerintah, alokasi risiko, tanggungjawab investasi, persyaratan operasional, dan insentif untuk para operator. Tipe-tipe umum yang kebanyakan adalah swastanisasi dan konsesi, dan yang lebih sedikit adalah kontrak manajemen. Pengalihan jasa-jasa infrastruktur publik ke sektor swasta, apakah melalui swastanisasi atau konsesi, melibatkan ciri khas sebagai berikut: [2]

(a). Sector restructuring and bundling, dimana perusahaan-perusahaan milik negara diurai (unbundled) untuk memfasilitasikan persaingan dan mengurangi potensi penyalahgunaan kekuasaan monopoli atau posisi dominan. Batasan-batasan vertikal dan horisontal sering dipaksa untuk penyalahgunan posisi-posisi dominan dan mempromosikan strategi penggunaan fasiltas-fasilitas yang esensial.

(b). Regulatory reform, dimana regulasi diimplementasikan dan badan regulator (regulatory agency) dibentuk untuk membatasi keuntungan monopoli alamiah dan untuk melindungi para pengguna (users) dari perilaku monopoli dan melindungi investor dari tindakan Pemerintah yang sewenang-wenang.

(c). Prequalification, dimana ditetapkan kondisi-kondisi teknis dan ekonomi (atau keduanya) bahwa persaingan operator-operator swasta harus memenuhi persyaratan untuk pengadaan investasi (bidding) dan proses seleksi.

(d).      Competitive bidding or an auction mechanism, dimana dibuat mekanisme untuk menghilangkan biaya-biaya monopoli dan menyeleksi operator yang paling efisien diantara para operator swasta yang berminat.

(e). Award of the concession contract, dimana disiapkan kontrak konsesi kepada satu dari beberapa operator swasta yang berhak berdasarkan kriteria seleksi.

(f). Concession contract components, dimana disiapkan komponen-komponen kontrak konsesi termasuk penetapan untuk lamanya kontrak, persyaratan investasi, parameter kualitas dan jasa, sumber penghasilan (revenue sources), ketentuan-ketentuan pengaturan (regulatory provisions), frekuensi penyesuaian tarif dan proses review, dan pengalihan aset-aset atas pengakhiran kontrak atau penutupan.

(g). Concession contract enforcement and regulatory oversight, dimana diberikan pada badan pengatur (regulatory agency) bila ada, bila tidak ada, oleh kementerian suatu departemen Pemerintah, atas pelaksanaan kontrak konsesi dan kekeliruan regulasi.

Partisipasi swasta dalam konsep KPS dapat ditunjukkan dengan suatu gambar yang dapat menunjukkan tingkat partisipasi swasta secara rendah atau penuh.[3] Berbagai bentuk konsep KPS telah diuji-cobakan dan dilaksanakan dengan catatan keberhasilan yang berbeda.

Partisipasi swasta khususnya dalam infrastruktur jalan tol dibeberapa negara, dalam suatu penelitian dengan menghadirkan empat indikator pembangunan jalan tol (panjang jalan tol, pertumbuhan domestik bruto per kapita atau gross domestic product per capita, pemilikan kendaraan atau auto ownership, dan keterlibatan sektor swasta) telah diteliti tingkat partisipasi swasta tersebut yang dibagi dalam kategori rendah (low), sedang (moderate) dan tinggi (high).[4]

Persentase partisipasi swasta per sektor infrastruktur, maka untuk infrastruktur transportasi jalan adalah 8 persen. Persentase yang tertinggi adalah disektor infrastruktur tenaga listrik (power) yaitu 30 persen.[5]

Infrastruktur jalan bebas hambatan (highway) secara tradisional telah didanai melalui anggaran umum Pemerintah (general government budgets), pajak dan fees ketimbang toll itu sendiri. Di kebanyakan negara-negara industrial, 90 persen atau lebih jalan bebas hambatan didanai oleh anggaran publik (public funded), di negara-negara sedang berkembang (developing countries) Pemerintah selalu memikul keseluruhan biaya. Beberapa faktor tambahan telah memberikan kontribusi peningkatan kepentingan swasta untuk mendapatkan hasil jalan tol swasta, termasuk kecenderungan global terhadap komersialisasi dan swastanisasi BUMN, keberhasilan jalan tol publik dalam perolehan dana, dan perkembangan teknologi tol yang membuat lebih efisien dan aman.[6]

Industri-industri infrastruktur dan jasa sangat penting untuk membangkitkan pertumbuhan ekonomi, mengurangi kemiskinan, dan meningkatkan daya saing internasional. Pentingnya infrastruktur, membuat banyak negara telah meng-implementasikan reformasi dengan pencapaian yang jauh dalam dua dekade lalu, yaitu dengan melakukan restrukturisasi, mendorong partisipasi swasta, dan membentuk pendekatan baru untuk pengaturan. Dengan demikian hubungan antara reformasi infrastruktur dan kinerja infrastruktur tersebut selanjutnya adalah sangat kompleks.[7]

Penilaian akademis dan persepsi publik atas swastanisasi ternyata tidak sesuai. Dugaan kegagalan swastanisi telah terjadi dan meningkatkan kritisisasi dari lembaga-lembaga keuangan internasional. Ada pengalaman yang cukup untuk memandu reformasi lembaga-lembaga. Mereka tidak diikuti secara buta di negara tertentu tanpa penilaian yang hati-hati terhadap persyaratan struktural dan kelembagaan dan tanpa perhatian yang tegas terhadap yang mereka capai. Pada abad ke-20 dibanyak negara, jaringan utilitas secara vertikal dan horisontal terintegrasi monopoli negara dibawah kontrol kementerian negara. Pada akhir dekade terlihat perubahan dramatis dalam pandangan bagaimana jaringan utilitas seharusnya dimiliki, diorganisir, dan diregulasi. Model baru adalah meningkatkan kepercayaan pada infrastruktur swasta untuk memperbaiki efisiensi, inovasi, dan meningkatkan jasa-jasa layanan.[8]

Gelombang swastanisasi infrastruktur global dan liberalisasi[9] pada tahun 1990-an adalah awal penting dalam perkembangan konsensus ekonomi. Gelombang tersebut selain mempertanyakan kebutuhan kepemilikan negara atas jaringan utilitas juga mempertimbangkan kembali ide-ide monopoli alamiah dan intervensi-intervensi regulasi terkait. Diterima secara luas bahwa model utilitas monopoli tidak lagi diterapkan. Apabila industri-industri tersebut di-restrukturisasi secara benar, kompetisi yang substansial dapat muncul di banyak aktifitas. Negara-negara industri masih mengandalkan model lama (model monopoli), sedangkan negara-negara sedang berkembang dan negara-negara yang ekonominya dalam transisi mengambil pendekatan baru (model baru), yaitu model yang dengan pendekatan vertikal terintegrasi untuk membangun infrastruktur yang baik dan saat ini mengikuti unbundling (melepas perusahaan-perusahaan milik negara untuk memfasilitasi persaingan dan mengurangi potensi penyalahgunaan kekuasaan monopoli atau posisi dominan). Model baru ini menghadapi risiko-risiko yang signifikan apabila tidak disertai dengan perlindungan struktur dan regulasi.[10]

Untuk memperoleh manfaat unbundling,[11] kebijakan-kebijakan memerlukan harmonisasi atas kekeliruan regulasi dari aktifitas monopoli dengan meningkatkan kompetisi (persaingan usaha). Bila tidak ada harmonisasi atas regulasi, maka akan terjadi beberapa distorsi dalam hubungan antara komponen-komponen yang merupakan biaya tinggi atas jasa layanan dan segmen-segmen yang kompetitif. Sistem campuran (mixed system) adalah yang terburuk untuk kedua model tersebut. Dengan demikian model unbundling membuat tugas regulasi lebih kompleks, seperti akan menjadi suatu masalah dalam lingkungan-lingkungan dengan kapasitas lembaga yang lemah, yang banyak terjadi di negara-negara sedang berkembang (developing countries) dan negara-negara dengan ekonomi transisi (developing and transition economies).[12]

  Di Indonesia, swastanisasi[13] merupakan salah satu alat dan cara selain restrukturisasi[14] dalam membenahi BUMN untuk mencapai cita-citanya serta hal-hal penting lainnya yang mendukung dan dapat menjadi landasan bagi upaya-upaya penyehatan BUMN. Swastanisasi hanya dapat dilakukan terhadap BUMN yang berbentuk Persero sepanjang dimungkinkan berdasarkan peraturan perundang-undangan disektor kegiatan yang dilakukan Persero tersebut. BUMN Persero dapat diswastanisasi karena selain dimungkinkan oleh ketentuan dibidang pasar modal juga karena pada umumnya hanya BUMN Persero yang telah bergerak dalam sektor-sektor yang kompetitif. Swastanisasi senantiasa meperhatikan manfaat bagi rakyat.

Memperhatikan sifat BUMN, untuk memupuk keuntungan dan melaksanakan kemanfaatan umum, BUMN disederhanakan menjadi dua bentuk yaitu Perusahaan Perseroan (Persero) yang bertujuan memupuk keuntungan dan sepenuhnya tunduk pada ketentuan undang-undang Perseroan Terbatas,[15] dan Perusahaan Umum (Perum) yang dibentuk oleh Pemerintah untuk melaksanakan usaha sebagai implementasi kewajiban Pemerintah guna menyediakan barang dan jasa tertentu untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Untuk bentuk usaha Perum, walaupun keberadaannya untuk melaksanakan kemanfaatan umum, namun demikian sebagai badan usaha diupayakan untuk tetap mandiri dan untuk itu Perum harus diupayakan juga untuk mendapatkan laba agar bisa hidup berkelanjutan.[16]

Gambar Nomor  2.3

Wilayah-wilayah dan tanggungjawab berdasarkan tipe-tipe partisipasi Swasta yang berbeda.

VARIABLE	MANAGEMENT CONTRACTS	CONCESSIONS	PRIVATIZATIONS
Ownership of physical and land assets	Government	Government	Private operator
Ownership of vehicles	Government	Government/ Private operator	Private operator
Investment responsibilities	Government	Private operator	Private operator
Service control	Government	Government/ Private operator	Government/  Private operator
Tariff control	Government	Government/ Private operator	Government/ Private operator
Revenue risk	Government	Private operator	Private operator
Cost risk	Government	Private operator	Private operator
Labor risk	Government	Private operator	Private operator
Management cost risk	Private operator	Private operator	Private operator

(Sumber: Guasch, J. Luis, Granting  and Renegotiating Infrastructure Concessions – Doing It Right, World Bank Institute, Washington, D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development/ World Bank, 2004, halaman 25)

Tabel Nomor  2.1

Daftar Tingkat Partisipasi Swasta Dalam KPS dalam 4 indikator pembangunan Jalan Tol dibeberapa negara (panjang Jalan Tol, pendapatan domestik bruto per kapita, jumlah kepemilikan kendaraan dan tingkat partisipasi Swasta).

Negara	Panjang Jalan Tol (Km)	PDB (US $) 1997	Pemilik Kendaraan Per 1000 populasi 1997	Tingkat Partisipasi Swasta
Argentina	197	9,700	151	Moderate
Brazil	856	6,300	67	High
Chile	2.5	11,600	109	Moderate
China	4,735	3,460	8	High
Columbia	1,330	6,200	38	High
France	6,716	22,700	521	Moderate
Hong Kong	67.8	26,800	74	High
Hungary	254	7,400	272	Moderate
Indonesia	472	4,600	21	High
Italy	6,440	21,500	679	High
Japan	9,219	24,500	551	Low
Malaysia	1,127	11,100	152	High
Mexico	6,061	7,700	133	High
Philppines	168	3,200	12	High
Spain	2,255	16,400	457	High
Thailand	91	8,800	105	Moderate
United Kindom	8	21,200	406	High
United Sates	7,363	30,200	760	Low

Sumber: The World Bank, Ministry of Construction, Japan, May 1999.

(Dikutip dari: The World Bank, Ministry of Construction, Japan, Asian Toll Road Development Program, Review of Recent Toll Road Experience in Selected Countries and Preliminary Tool Kit for Toll Road Development, Draft Final Report, May 1999, Padeco Co. LTD, in association with Highway Planning Inc., and Value Management Institute, Inc.)

Note:

-          PDB : Pendapatan Domestik Bruto

-          US $ : Mata uang Dollar Amerika Serikat

-          Km : Kilo meter

Tabel Nomor  2.2

Daftar Persentase Partisipasi Swasta per Sektor Infrastruktur

Sektor Infrastruktur	Persentase Partisipasi Swasta
Water and sanitation	18%
Road transport	8%
Power	30%
Telecommunications	28%
Rail transport	2%
Water transport	5%
Air transport	3%
Gas	6%

Sumber: World Bank, Private Infrastructure Project Database (Study 1995).

(Dikutip dari: RMC Discussion Paper Series 117, Gregory Fisher and Suman Babbar, Private Financing of Toll Roads,  Sponsored by the World Bank’s Project Finance and Guarantees Group and produced in collaboration with Mercer Management Consulting, Inc., was guided by an Advisory Committee that was formed in December 1995 and chaired by Ram Chopra, Director of the Bank’s Cofinancing and Project Finance Departement, halaman 1.)

 Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn

---

[1]  Guasch, 23-24.

[2]  Ibid., 25. Lihat Gambar Nomor  2.3. Partisipasi swasta secara umum telah dicapai melalui swastanisasi yang ada yaitu pengurangan modal investasi (divestiture) yang digabungkan dengan reformasi struktur dan regulasi. Tetapi sektor-sektor yang lain seperti pelabuhan, bandara, jalan, rel kereta, air dan sanitasi, dan segmen-segmen sektor listrik, hambatan-hambatan hukum, politik dan konstitusi telah mengganggu penjualan utilitas publik kepada pihak-pihak swasta. Beberapa negara yang tidak memiliki kesulitan hukum atau konstitusi untuk memenuhi swastanisasi memberi perhatian pada kinerja yang membawa Pemerintah untuk menahan beberapa kontrol diberbagai sektor. Negara-negara yang tidak dapat atau tidak ingin mengalihkan kepemilikan aset publik ke sektor swasta, strategi inovatif telah digunakan untuk memperkenalkan partisipasi swasta. Diantara alternatif swastanisasi yang ada, konsesi telah muncul sebagai suatu pendekatan yang terbaik. Di Amerika Latin dan Karibia, konsesi secara khusus telah menjadi umum untuk jasa-jasa penyediaan air bersih, sanitasi dan transportasi (lihat: 23-27).

[3] http://rru.worldbank.org/Documents/Toolkits/Highways/start.HTM Toolkit for Public Private Partnership in Highways. 

[4] The World Bank, Ministry of Construction, Japan, May (1999), “Asian Toll Road Development Program, Review of Recent Toll Road Experience in Selected Countries and Preliminary Tool Kit for Toll Road Development”, Draft Final Report, Padeco Co. LTD, in association with Highway Planning Inc., and Value Management Institute, Inc. Lihat Tabel Nomor  2.1.

[5] Gregory Fischer, Suman Babbar, “Private Financing of Toll Roads”, RMC Discussion Paper Series 117, (Gregory Fischer, Mercer Management Consulting, Inc., and Suman Babbar, World Bank, Project Finance and Guarantees Group), 1. (Lihat Tabel Nomor 2.2). Kebutuhan jalan bebas hambatan (highway) bagi negara-negara berkembang (developing countries) semakin parah. Berdasarkan data World Bank, negara-negara tersebut memiliki 1,000 kilometer jalan per sejuta penduduk (per million people) dibandingkan dengan lebih dari 10,000 kilometer per sejuta penduduk (per million people) di negara-negara industri (industrial countries), dan banyak jalan-jalan tersebut memerlukan investasi yang substansial. Sebagai contoh, di Argentina, Chilie, dan Kolombia kurang dari setengah dari jalan tersebut yang dalam kondisi baik. Indonesia sampai tahun 2004 memerlukan untuk membangun 28,000 kilometer jalan nasional dan provinsi untuk terlepas dari kemacetan lalu lintas. Cina, dalam rencana pembangunan jalan bebas hambatan menargetkan 92,000 kilometer untuk konstruksi jalan bebas hambatan yang baru (halaman 2).

[6] Ibid. Jalan tol swasta memiliki sejarah yang panjang di Amerika Serikat dan Eropa. Di pertengahan pertama abad ke-19 jalan tol swasta melebihi jalan umum di Amerika. Sektor publik memberikan dukungan melalui hibah tanah (land grants) dan subsidi, dan jalan publik dibangun terutama untuk mendukung jaringan jalan-jalan swasta. Pembiayaan jalan tol berkembang di Eropa setelah Perang Dunia ke-2, ketika hambatan anggaran dan pertumbuhan lalu-lintas yang cepat membuat pembiayaan tol swasta menjadi menarik. Di Perancis pembiayaan jalan tol publik digunakan pada akhir tahun 1950-an dan awal tahun 1960-an, dan pembiayaan jalan tol swasta diperkenalkan pada akhir tahun 1960-an dan awal tahun 1970-an. Di Spanyol pembiayaan tol digunakan untuk ”intercity autopistas” pada akhir tahun 1960-an dan awal tahun 1970-an. Di Italia lebih dari 5,000 kilometer jalan tol telah dibangun oleh lebih dari duapuluh pemegang konsesi, meskipun Pemerintah pusat dan regional memegang kepemilikan mayoritas. Negara-negara sedang berkembang menjadi tertarik pada pembiayaan jalan tol pada tahun 1980-an, ketika pertumbuhan ekonomi dan populasi membawa pertumbuhan permintaan akan infrastruktur. Di Meksiko, Presiden Salinas membentuk ”a National Highway Building Program” yang mengundang pembiayaan jalan tol swasta. Di Indonesia, harapan pertumbuhan lalu-lintas dan proyeksi biaya konstruksi yang tinggi membawa Pemerintah membentuk program  “joint venture” pembiayaan jalan tol swasta untuk mendanai dan mengatur proyek jalan tol.

[7] Ionnis N. Kessides, Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation, and Competition (Washington: A Copublication of the World Bank and Oxford University Press, 2004), xi-xii. Dikebanyakan negara-negara berkembang dan yang ekonominya dalam masa transisi, partisipasi swasta dalam infrastruktur dan restrukturisasi telah dijalankan dengan biaya tinggi dan kinerja yang buruk dari jaringan utilitas milik Negara. Dibawah kepemilikan Negara, jasa pelayanan masyarakat biasanya dibawah harga (underpriced). Tidak ada model reformasi yang universal. Setiap restrukturisasi dan partisipasi swasta harus terlibat dengan sektor-sektor yang utama dan karakteristik-karakteristik ekonomi, lembaga, sosial dan politik Negara. Seperti telekomunikasi misalnya, mungkin banyak menawarkan dorongan swastanisasi, sedangkan segmen-segmen transportasi kompetisi antar moda-nya selalu cenderung mengarah pada liberalisasi. Walaupun hubungan antara reformasi infrastruktur dan kinerja infrastruktur selanjutnya sangat kompleks, namun dari hubungan yang kompleks tersebut beberapa kesimpulan dapat ditarik:

1. Reformasi secara signifikan memperbaiki kinerja, membawa investasi, produktifitas, dan cakupan layanan dan kualitas yang lebih tinggi.

2.  Regulasi yang efektif – termasuk menetapkan tingkat tarif yang sesuai – adalah kondisi yang sangat penting untuk reformasi infrastruktur.

3. Swastanisasi yang membangkitkan manfaat sosial yang luas, maka industri infrastruktur harus secara keseluruhan di-restrukturisasi dan harus dapat menjaga kompetisi. Manfaat dari swastanisasi monopoli infrastruktur adalah lebih kecil dari memperkenalkan kompetisi. Selalu sulit dan biaya tinggi untuk mengubah pilihan-pilihan struktural – seperti tingkat integritas secara vertikal dan horisontal setelah swastanisasi. Dengan demikian, restrukturisasi untuk memperkenalkan kompetisi harus dilakukan sebelum swastanisasi, dan regulasi harus sesuai dengan pembeli potensial baik dari elemen yang kompetitif maupun monopoli.

[8] Ibid., xiii. Kritisasi-kritisasi tersebut adalah benar dalam hal menilai kasus-kasus dimana swastanisasi dilakukan tanpa perlindungan dan arahan lembaga  dimana secara luas dinyatakan sebagai tidak sah (illegitimate). Informasi ekstensif dibutuhkan untuk menganalisa hubungan antara reformasi kebijakan khusus dan yang dihasilkan oleh infrastruktur, termasuk dimensi distribusinya. Pentingnya ekonomi besar dari infrastruktur, adalah suatu keinginan untuk melindungi kepentingan publik pada industri-industri yang memberikan jasa-jasa layanan pokok, dan perhatian mengenai kekuatan monopoli swasta membawa Pemerintah untuk menyimpulkan bahwa kontrol terhadap jasa-jasa layanan tersebut tidak dapat dipercaya untuk motivasi dan sanksi pasar bebas. Pemerintah juga yakin bahwa keterlibatan investasi besar, sumber-sumber publik diperlukan untuk meningkatkan cakupan infrastruktur. Dengan demikian, entitas publik tunggal biasanya mengkontrol setiap aspek utilitas yaitu fasilitas-fasilitas, pengoperasian, dan administrasi, dan menetapkan jasa-jasa layanan pokok mana bagi konsumen. Prinsip-prinsip apa yang seharusnya memandu usaha-usaha yang akan datang untuk restrukturisasi, regulasi, dan  mengembangkan infrastruktur?, (halaman 1). Kinerja monopoli infrastruktur yang dimiliki Negara juga bervariasi ditiap-tiap negara. Harga-harga bervariasi ditiap sektor. Masalah ini tertunda selama Pemerintah dapat menyediakan subsidi dan lembaga-lembaga keuangan internasional mau memberi jaminan. Namun, tahun-tahun kurang pendanaan (underfunding) dan kegagalan mengarahkan masalah-masalah yang sistematis telah membawa defisit infrastruktur yang  signifikan dinegara-negara sedang berkembang, membangkitkan kehilangan kesejahteraan yang substansial. Tidak efisiennya infrastruktur menghambat pertumbuhan ekonomi domestik, merusak kompetitif internasional, dan menurunkan investasi asing (halaman 2).

[9] Kamerman and Kahn, ed., 25.

[10] Kessides, 4.  Mengapa negara-negara sedang berkembang dan negara-negara ekonomi dalam transisi mengambil pendekatan baru (model baru). Jawaban sederhana adalah bahwa model yang baru, apabila terimplementasi secara benar (adanya perlindungan struktur dan regulasi yang sesuai), menawarkan manfaat yang terlalu besar untuk diabaikan, bagi Pemerintah, operator dan konsumen. Ada cukup pengalaman untuk memandu implemantasinya. Bagaimanapun juga, model baru tersebut tidak seharusnya diteruskan atau diikuti dinegara-negara atau industri tertentu tanpa secara hati-hati menilai persyaratan-persyaratan kelembagaan dan struktural, dan tanpa perhatian yang jelas pada permasalahan yang mucul. Kebaikan utama dari model baru (unbundling) adalah bahwa dia mempromosikan kompetisi, menjamin bahwa perusahaan memberikan jasa-jasa layanannya pada harga yang efisien. Unbundling sepertinya secara khusus menjadi menarik ketika ukuran dan kejenuhan pasar membolehkan operator melakukan fungsi, memberikan kompetisi yang aktif dan potensial. Unbundling dapat mengurangi kebutuhan untuk regulasi dengan cara mengisolasi segmen-segmen yang monopoli, memuat konsekuensi-konsekuensi yang merugikan, dan mengganti regulasi dengan kompetisi. Kelemahan dari unbundling, yaitu meskipun aktifitas yang lebih sedikit, memaksa terjadinya kekeliruan regulasi dalam sistem unbundling, kinerja menjadi lebih sensitif untuk keampuhan regulasi. Faktanya, praktek-praktek yang tidak efisien (seperti internal cross-subsidies) yang dapat ditolerir dalam lingkungan monopoli dapat menyebabkan kerugian yang lebih banyak dalam pembentukan regulasi yang baru.

[11] Sebelum Pemerintah memberikan konsesi dalam sektor infrastruktur, maka Pemerintah harus mempertimbangkan struktur apa yang terbaik bagi industri yang akan diberi konsesi. Apa masuk akal untuk memilah (unbundle) industri secara vertikal? (separating an upstream segment, such as generation, from downstream segment, such as transmission). Atau apa masuk akal untuk memilah (unbundle) industri secara horisontal? (creating, for example, several generation companies out of one). Lihat: Michel Kerf, et. al., Concession for Infrastructure, 4.

[12] Kessides, 5-7. Beberapa tahun lalu, swastanisasi digembar-gemborkan sebagai obat mujarab (panacea) untuk memulihkan kelesuan industri-industri infrastruktur yang boros dan mengembalikan stagnasi ekonomi. Namun saat ini, swastanisasi dipandang secara berbeda dan sering secara kritis. Skeptisisme dan permusuhan terhadap swastanisasi tidak terbatas pada sekelompok kecil pemerotes yang radikal. Poling pendapat dibeberapa negara sedang berkembang dan negara-negara dengan ekonomi transisi, khususnya di Amerika Latin, memperlihatkan pertumbuhan ketidakpuasan publik dengan adanya swastanisasi. Ketidakpuasan publik telah dibakar juga dengan kenaikan harga, pengurangan pekerjaan, keuntungan perusahaan yang digunakan untuk memperbaiki kinerja operasional, juga oleh krisis politik dan ekonomi yang kebijakan pemerintahannya tidak banyak melakukan sesuatu untuk infrastruktur. Namun, penyesuaian-penyesuaian ini menjadi diperlukan bagi swastanisasi untuk mencapai tujuan-tujuan kepentingan publik.

[13] Pasal 1 butir 12 Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara (UU No. 19/2003), menyebutkan swastanisasi (privatisasi) sebagai: “penjualan saham Persero, baik sebagian maupun seluruhnya, kepada pihak lain dalam rangka meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan, memperbesar manfaat bagi negara dan masyarakat, serta memperluas pemilikan saham oleh masyarakat”.

[14] Pasal 1 butir 11 UU No. 19/2003, menyebutkan Restrukturisasi sebagai: ”upaya yang dilakukan dalam rangka penyehatan BUMN yang merupakan salah satu langkah strategis untuk memperbaiki kondisi internal perusahaan guna memperbaiki kinerja dan meningkatkan nilai perusahaan”.

[15] Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 Tentang Perseroan Terbatas, diundangkan tanggal 16 Agustus 2007, Lembaran Negara RI Tahun 2007 Nomor 106 Tambahan Lembaran RI Nomor 4756.

[16] Penjelasan Umum UU No. 19/2003. Jasa Marga merupakan salah satu BUMN di Indonesia yang telah melakukan swastanisasi, dimana pada tanggal 12 November 2007, Jasa Marga telah mencatatkan sahamnya di Bursa Efek Indonesia untuk menjadi perusahaan terbuka, dimana Pemerintah melepaskan 30% sahamnya kepada masyarakat.