Legal Transplant dalam Penerapan Konsep KPS Model Kontrak BOT di Indonesia

            Dalam paradigma hukum dan ekonomi, pembangunan jalan tol sebagai suatu investasi, banyak dipengaruhi oleh kebijakan-kebijakan ekonomi. Dalam orasi ilmiahnya, Hikmahanto Juwana menyebutkan hasil penelitian Asian Development Bank (ADB), dimana hukum dan lembaga-lembaga hukum di Asia berubah dalam merespon kebijakan ekonomi.[1]

Dalam  pembangunan infrastruktur jalan tol di Indonesia, Pemerintah dalam Undang-Undang No. 38/2004, telah menerapkan konsep hukum baru yaitu konsep kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS).[2] Perubahan hukum dan lembaga-lembaga hukum tersebut banyak dikaitkan dengan fenomena transplantasi hukum (legal transplant).[3]

Transplantasi hukum digunakan untuk menentukan mengenai kesesuaian konsep-konsep hukum dari luar (compatibility foreign legal concepts) atau kualitas sistem-sistem hukum luar negeri (the merits of foreign legal systems) dan untuk memberikan serangkaian ide-ide hukum dari luar negeri. Metode perbandingan hukum modern berhubungan dengan transplantasi hukum dan penerimaan hukum luar negeri.[4]

            Dalam transplantasi hukum ada beberapa teori yang dapat digunakan sebagai dasar untuk menggunakan dan menerapkan hukum atau sistem hukum asing di suatu negara. Salah satunya adalah teori kekuasaan (power) yang diajukan oleh Alan Watson dalam transplantasi hukum. Dalam teori kekuasaan tersebut, dijelaskan oleh Alan Watson dalam contoh penaklukan wilayah oleh Napoleon. Penaklukan wilayah oleh Napoleon tersebut membantu penyebaran hukum Perancis. Selain penaklukan wilayah, pengaruh dominan dari hukum Perancis di abad ke-19 adalah lebih karena kekuatan dari “Code Civil” dan juga ketiadaan saingan.[5]

Beberapa ahli hukum menafsirkan secara salah atas teori Watson sebagaimana cara pandang Piere Legrand:[6] “At best, what can be displaced from one jurisdiction to another is, literally, a meaningless form of words”. Namun banyak yang mendukung teori Watson seperti Roger Cotterrell, kemudian Hei Wei Guo dari Cina yang menguji transplantasi prinsip hukum “Piercing the Corporate Veil” di Cina. Pandangan Watson mengenai transplantasi hukum tersebut lebih didasarkan pada bukti sejarah, khususnya yang terkait dengan resepsi (penerimaan) hukum Romawi dan common law Inggris oleh sebagian besar negara di dunia.[7]

Dalam konteks kekuasaan (power), konstitusi Indonesia dalam perubahan UUD 1945, Indonesia tidak menganut sistem pemisahan kekuasaan (seperation of power atau scheiding van machten),[8] sebagaimana ajaran “trias politica” dalam penyelenggaraan pemerintahan Negara Republik Indonesia.[9] Berdasarkan ketentuan dalam UUD 1945 Perubahan, ketiga kekuasaan Negara tersebut saat ini dilaksanakan oleh lembaga-lembaga Negara sebagai berikut:[10]

(a)    Kekuasaan eksekutif, dipegang oleh Presiden.

(b)   Kekuasaan legislatif, dipegang oleh Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden.

(c)    Kekuasaan yudikatif dipegang oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, serta Badan-badan Peradilan lainnya.

Teori kekuasaan (power) dalam transplantasi hukum yang diajukan oleh Alan Watson, digunakan sebagai alat untuk menganalisa penerapan konsep KPS dalam pembangunan infrastruktur di Indonesia. Khususnya dalam status tanah terkait transplantasi konsep KPS model kontrak BOT pembangunan jalan tol dimana biaya pengadaan tanah sebagai bagian dari investasi (modal) bagi badan usaha swasta di Indonesia sedangkan kepemilikan tanah secara hukum dimiliki oleh Bina Marga Kementerian PU..

Kebenaran umum yang akan dijelaskan dan diuji dalam transplantasi hukum adalah konsep KPS dari negara asal (negara donor) yang akan diterapkan pada negara penerima sangat ditentukan oleh kekuasaan dari Pemerintah. Untuk itu yang akan diuji adalah bagaimana kekuasaan Pemerintah dilaksanakan khususnya dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum dan juga status hukum tanah tersebut. Dalam kasus konkret adalah tidak berjalannya pengadaan tanah untuk pembangunan jalan tol sebagai sarana publik dalam lingkungan investasi infrastruktur di Indonesia dan masalah status hukum tanah (penggunaan tanah) serta Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT) yang belum mengakomodir permasalahan KPS model kontrak BOT yang cukup rumit, memberi dampak pada lambatnya pertumbuhan pembangunan jalan tol di Indonesia.

            Dalam perkembangan KPS dalam membangun jalan tol, mulai dari UU No. 13/ 1980, kemudian direvisi dengan UU No. 38/ 2004, banyak hal-hal yang menimbulkan masalah-masalah yang memberatkan investasi dari pihak investor swasta. Masalah-masalah tersebut secara umum dapat disimpulkan: pertama, Pemerintah melepaskan kewajiban pembiayaan pendanaan pengadaan tanah menjadi beban investor, kedua, lambatnya kinerja panitia pengadaan tanah yang dibentuk Pemerintah, ketiga, adalah timbulnya sengketa tanah yang berlarut-larut yang menyebabkan terbengkalainya skedul pembangunan infrastruktur jalan tol yang telah disepakati antara Pemerintah dan investor swasta, dan keempat, kurangnya dukungan Pemerintah dalam pembangunan infrastruktur jalan tol oleh badan usaha swasta yang berkarakteristik jangka panjang dan relatif rumit.

            Konsep KPS model kontrak BOT secara filosofis dapat ditransplantasikan dan dilaksanakan di Indonesia, apabila Pemerintah mempergunakan kekuasaan (power) dalam hal:

a.   Membentuk struktur badan-badan organisasi yang sesuai bagi investor swasta untuk membangun infrastruktur jalan tol, apakah bersifat sentralistis atau desentralistis, dan apakah membentuk struktur organisasi yang bersifat tunggal atau multi fungsi, serta merancang PPJT yang memberikan keseimbangan ekonomis (economic equilibrium) bagi para pihak.

b.   Melaksanakan pengadaan tanah untuk kepentingan umum yang secara substantif telah diberikan dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 Tentang Pencabutan Hak Atas Tanah (UU No. 20/ 1961), dan dilaksanakan dalam suatu sistem hukum dengan suatu  keadilan yang fair,[11] serta memberikan status hukum tanah yang jelas yang memberikan kepastian hukum.

c.   Membentuk persepsi masyarakat dalam hal pengadaan tanah untuk kepentingan umum, dimana dalam kegiatan membangun infrastruktur jalan tol adalah untuk kepentingan masyarakat walaupun dikelola oleh investor swasta.

Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn

---

[1] Hikmahanto Juwana, Penegakan Hukum Dalam Kajian Law & Development, disampaikan dalam orasi ilmiah, dalam peringatan Dies Natalis ke-56 UI. Dalam orasinya, disebutkan hasil penelitian Asian Deveopment Bank atas 6 negara Asia sehubungan dengan peran dari hukum dan institusi hukum pada pembangunan ekonomi, yang menyimpulkan bahwa, “Law and legal institutions in Asia changed in response to economic policies. When economic policies were introduced….., the law and its role in Asia economic development became increasingly similar to the West. Not only substantive laws, but also legal process and institutions responded to these changes…..”. Dalam konteks Indonesia, meskipun peraturan perundang-undangan (substantive laws) dan institusi hukum (legal institutions) telah merespons pada kebijakan ekonomi, namun mengapa peraturan perundang-undangan dan institusi hukum yang sudah dibentuk tidak dapat merespon sebagaimana yang diharapkan?”.

[2] Daniel Berkowitz, Katharina Pistor, and Jean-Francois Richard (February 2000), “Economic Development, Legality, and the Transplant Effect”. Working Paper Number 308, William Davidson Institute, 1. Semakin diakui bahwa hukum memainkan peran penting dalam pembangunan ekonomi. Transplantasi tidak saja merupakan suatu pendekatan untuk mengukur kualitas hukum namun juga efektivitas pelaksanaan aturan hukum (judiciary, rule of law, the absence of corruption, low risk of contract repudiation and low risk of government expropriation). Kerjasama yang kuat antara hukum dan pembangunan ekonomi secara sederhana dapat diartikan bahwa negara-negara kaya dapat memberikan lembaga-lembaga yang lebih baik.

[3] Steven J. Heim,  “Predicting Legal Transplants: The Case of Servitudes in The Russian Federation”, Symposium: Social Justice and Development: Critical Issues Facing the Bretton Wood System, Transnational Law & Contemporary Problems, (Spring 1996): 189.  Dalam hal ini, dijelaskan oleh Steven J. Heim, kalimat “legal transplants” mengacu pada pergerakan (movement) dari aturan-aturan hukum (legal norms) atau hukum khusus (specific laws) dari suatu negara (state) ke negara lain selama proses penciptaan hukum (law-making) atau reformasi hukum (legal reform).

[4] http://www.cisg.law.pace.edu/cisg/biblio/mistelis.html#68. Loukas A. Mistelis, “Regulatory Aspects: Globalization, Harmonization, Legal Transplants, and Law Reform – Some Fundamental Observations”, Reproduced with permission of 34 International Lawyer, (2000): 1065.

[5] Watson, Society and Legal Change, 98-99.

[6] Widjaya, 28. Mengutip He Wei Guo, yang mengutip Piere Legrand, “What Legal Transplants?” dalam David Nelken & Johaness Fees, ed., Adopting Legal Cultures (Oxford: Hart Publishing Co., 2001), 55.

[7] Ibid., 29. Tidaklah mungkin hukum yang telah ditransplantasikan dan tumbuh pada negara yang berbeda persis sama dengan hukum tersebut pada negara asalnya. Orang tidak dapat mengabaikan adanya perbedaan-perbedaan yang terjadi setelah itu. Namun demikian, bukan perbedaan yang penting di sini, melainkan persamaan-persaman yang terwujud dan ada di antara kedua sistem hukum tersebut, khususnya terhadap aturan-aturan yang ditransplantasikan tersebut (31-32). Mengutip Kanda & Milhaupt, transplantasi hukum terjadi dimana-mana karena: (1) dilakukan dengan murah, cepat, dan merupakan suatu sumber hukum baru yang potensial, (2) seringkali mengikuti suatu masa penjajahan, (3) tidak lepas dari peran serta kalangan ahli hukum yang cenderung mencontoh hukum-hukum yang dianggap baik. Proses transplantasi hukum itu sendiri dapat terjadi dalam bentuk adopsi seluruh aturan yang ada atau hanya sekedar menyalin satu ketentuan atau aturan hukum tertentu (33-34).

[8] Montesquieu. The Spirit of Laws: Dasar-Dasar Ilmu Hukum Dan Ilmu Politik, diterjemahkan dari Jeremy Bentham, The Spirit of Laws (University of California Press, 1977), Cetakan I (Bandung: Nusamedia, 2007), 186-187. Montesquieu menolak kebebasan politik dan memandang perlu untuk memisahkan kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif, atau kalau tidak bisa, setidaknya mempertahankan agar kekuasaan yudikatif tetap independen.

[9] Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan-1, 129-130.

[10] Ibid. Namun dalam proses pembentukan di DPR, rancangan undang-undang (RUU) atau rancangan peraturan daerah (Raperda), yang telah disetujui bersama, apabila dalam waktu 30 hari setelah persetujuan bersama pihak eksekutif (Presiden/Gubernur/Bupati/Walikota) dan legislatif (DPR/DPRD), rancangan tersebut tidak ditandatangani pihak eksekutif, maka rancangan tersebut (RUU atau Raperda) sah menjadi UU atau Perda. Dalam hal ini terlihat kekuasaan legislatif lebih kuat dari kekuasaan eksekutif. Lihat: I Gede Pantja Astwa dan Suprin Na’a, Dinamika Hukum Dan Ilmu Perundang-undangan Di Indonesia, cetakan kesatu (Bandung: Alumni, 2008), 110-116.

[11] John Rawls, Teori Keadilan – Dasar-Dasar Filsafat Politik Untuk Mewujudkan Kesejahteraan Sosial Dalam Negara, (Judul Asli: A Theory of Justice, Cambridge: Harvard University Press, 1995), diterjemahkan oleh Uzair Fauzan dan Heru Prasetyo, Cetakan I (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2006), 14.