Public Goods dan Peran Negara

Konstitusi Indonesia dalam Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 menyebutkan: “Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasasi oleh negara”. Dalam penjelasannya dijelaskan bahwa: ”Perekonomian berdasar atas demokrasi, kemakmuran bagi segala orang. Sebab itu cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hidup orang banyak harus dikuasai oleh negara. Kalau tidak, tampuk produksi jatuh ketangan orang-orang yang berkuasa dan rakyat yang banyak ditindasnya. Hanya perusahaan yang tidak menguasai hajat hidup orang banyak boleh ditangan orang-seorang”.[1]

Konstitusi Indonesia tidak merinci infrastruktur mana yang masuk kategori cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hidup orang banyak yang harus dikuasai oleh negara. Perpres 67/ 2005 kemudian merinci infrastruktur-infrastruktur yang dapat dikerjasamakan dengan sektor swasta, yaitu:[2]

1. Infrastruktur transportasi, meliputi pelayanan jasa kebandarudaraan, penyediaan dan/ atau pelayanan jasa kepelabuhanan, sarana dan prasarana perkeretaapian;
2. Infrastruktur  jalan, meliputi jalan tol dan jembatan tol;
3. Infrastruktur pengairan, meliputi saluran pembawa air baku;
4. Infrastruktur air minum, meliputi bangunan pengambilan air baku, jaringan transmisi, jaringan distribusi, instalasi pengelolaan air minum;
5. Infrastruktur air limbah, meliputi instalasi pengolah air limbah, jaringan pengumpul dan jaringan utama, dan sarana persampahan yang meliputi pengangkut dan tempat pembuangan;
6. Infrastruktur telekomunikasi dan informatika, meliputi jaringan telekomunikasi dan infrastruktur e-governemnt;
7. Infrastruktur ketenagalistrikan, meliputi pembangkit, termasuk pengembangan tenaga listrik yang berasal dari panas bumi, transmisi, atau distribusi tenaga listrik; dan
8. Infrastruktur minyak dan gas bumi, meliputi transmisi dan/ atau distribusi minyak dan gas bumi.

Dimungkinkannya dalam kesepakatan universal bahwa negara harus memainkan peran dalam infrastruktur publik, dengan alasan:[3]

(a). Sektor swasta tidak dapat terlibat dalam masalah eksternalitas yaitu manfaat sosial dan ekonomi secara umum, dan dengan demikian intervensi sektor publik dibutuhkan.

(b). Tanpa intervensi tersebut, infrastruktur yang harus secara bebas tersedia untuk semua sebagai barang dan jasa umum (public goods) tidak dapat dibangun, khususnya dalam hal melibatkan jaringan, antara lain jalan dan jasa-jasa layanan jalan.

(c). Ketentuan persaingan infrastruktur bisa menjadi tidak efisien, dan ketentuan monopoli memerlukan beberapa bentuk kontrol publik.

(d).      Meskipun persaingan dimungkinkan, sektor publik harus tetap menyediakan barang dan jasa yang berguna (merit goods) yaitu infrastruktur yang kurang tersedia (seperti sekolah-sekolah swasta dimana yang kaya dapat membayar biaya yang diperlukan, sedangkan yang miskin menjadi tidak mendapatkan kesempatan pendidikan).

(e). Infrastruktur mensyaratkan investasi awal yang tinggi dengan demikian hanya mendapatkan hasil dari pendapatan jangka panjang. Hal ini ada kesulitan untuk mendapatkan modal swasta untuk investasi tersebut tanpa dukungan beberapa sektor publik.

Infrastruktur publik dapat didefinisikan sebagai fasilitas yang diperlukan untuk fungsi sosial dan ekonomi. Hal ini bukanlah suatu akhir namun merupakan dukungan aktivitas sosial dan ekonomi suatu bangsa, dan termasuk fasilitas-fasilitas pendukung fungsi tersebut, seperti kantor-kantor sektor publik atau akomodasi. Secara umum, infrastruktur publik dapat dibagi dalam: (a) infrastruktur ekonomi: seperti fasilitas-fasilitas transportasi dan jaringan utilitas (air, limbah, listrik, dll), dalam hal ini infrastruktur dipertimbangkan sebagai hal yang penting untuk kegiatan ekonomi sehari-hari, dan, (b) infrastruktur sosial: seperti sekolah-sekolah, rumah sakit-rumah sakit, perpustakaan, penjara, dan lainnya, dalam hal ini infrastruktur dipertimbangkan sebagai hal yang penting untuk struktur sosial.[4] Darrin Grimsey dan Mervyn K. Lewis kemudian merincinya lagi dalam kategori infrastruktur hard dan infrastruktur soft.[5]

Pemerintah dan sektor swasta melaksanakan penyediaan jasa-jasa pelayanan kesejahteraan sosial secara terpisah dan bersama-sama dalam banyak cara. Negara bisa memiliki hak istimewa (preempt) atas semua bidang, mendominasi, atau secara damai berdampingan dengan pelaku-pelaku lainnya, bekerja secara aktif dalam suatu model kerjasama (collaborative atau competitive), atau berganti administrasi dan inisiatif kebijakan. Apakah negara dominan atau pasif, peran regulasinya memperbolehkan secara potensial untuk selalu menjadi faktor utama. Kesejahteraan sosial oleh swasta tentu dapat saja terjadi tanpa Pemerintah, akan tetapi alat-alat Pemerintah mempengaruhi ukuran dan bentuk keseluruhan bangunan kesejahteraan sosialnya.[6]

            Menghargai pentingnya infrastruktur dan kurangnya pendanaan yang cukup, maka kebanyakan negara-negara sedang berkembang (developing countries) menoleh kembali pada sektor swasta untuk berperan serta membiayai dan mengoperasikan jasa-jasa infrastruktur, mencari investasi dan pengetahuan untuk mempercepat perbaikan tingkat dan kualitas pelayanan. Partisipasi swasta selalu didahului oleh restrukturisasi dan dengan hukum dan peraturan yang baru. Usaha-usaha tersebut ditujukan untuk melindungi investor dari motivasi politik intervensi Pemerintah, melindungi pengguna jasa (users) dari kejahatan monopoli atau posisi dominan oleh operator-operator swasta yang baru (karena banyak jasa-jasa infrastruktur memiliki komponen-komponen monopoli alamiah), dan untuk menjamin bila terjadi persaingan operator antara pemain baru (new entrants) dan pemain lama yang dominan (dominant incumbent). Investasi-investasi yang diperlukan seringkali highly specific sunk costs (yaitu, biaya-biaya yang tidak dengan mudah diganti bila suasana ekonomi yang buruk atau bila operator tidak melanjutkan pengoperasiannya dan tidak dapat digunakan untuk aktivitas lainnya).[7]

Gambar Nomor  2.1

Klasifikasi Infrastruktur berdasarkan tipe.

	Hard	Soft
Economic	roads motorways bridges ports railways airports telecomunications power	vocational training financial institutions R & D facilitation technology transfer export assistance
Social	hospitals schools water supply housing sewerage child care prisons aged care homes	social security community services environmental agencies

Sumber: Darrin Grimsey and Mervyn K. Lewis, Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance, Cheltenham, UK – Northampton, MA, USA: Edward Elgar Publishing Limited, 2007, halaman 21.

 Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn

---

[1] UUD 1945 ayat (2) dan Penjelasannya.

[2] Perpres No. 67/2005, Pasal 4 ayat (1).

[3] Yescombe, 2. Dengan demikian dapat menjadi perdebatan bahwa infrastruktur seharusnya disediakan oleh sektor publik karena persaingan harga pasar akan mengganggu perilaku atau mengarah pada kerugian manfaat sosial dan ekonomi. Dalam hal ini, dapat dikatakan bahwa peran swasta dalam proporsi besar infrastruktur publik memiliki norma secara historis sampai kini, namun pengertian perlunya infrastruktur publik secara jelas telah meluas pada akhir abad ini. KPS dengan demikian bisa dipertimbangkan sebagai cara modern untuk memfasilitasi swasta untuk memenuhi peningkatan kebutuhan infrastruktur publik.

[4] Ibid., 1. Penulis lain mencoba memahami konsep infrastruktur publik sebagai public goods seperti Anatole Anton yang mengatakan: “the concept of public goods is that they take the concept of an unregulated market for granted and with it the legitimacy of the institutional framework of private property (lihat: Anton, Anatole., 8).

[5] Darrin Grimsey and Mervyn K. Lewis, Public Private Partnerships: The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance (Cheltenham, UK – Northampton, MA, USA: Edward Elgar Publishing Limited, 2007), 20-23. Perbedaan juga bisa dibuat antara “hard infrastructure” (apakah sosial atau ekonomi, terutama menyangkut masalah bangunan-bangunan dan fasilitas fisik), dan “soft infrastructure” (yang melibatkan masalah jasa pelayanan baik untuk infrastruktur ekonomi seperti pembersihan jalan atau infrastruktur sosial seperti pendidikan dan latihan, pelayanan sosial). Mengutip Jochimsen (1966), juga membedakan tipe infrastruktur menjadi 3 kategori, yaitu: material infrastructure (social over head capital dalam pembangunan ekonomi seperti struktur dan perlengkapan dalam telekomunikasi, transportasi, energi, dan air), personal infrastructure (yang terdiri dari enterpreunership, mental dan keterampilan-keterampilan masyarakat lainnya yang memberikan kontribusi untuk produksi ekonomi), dan institutional infrastructure (yang berhubungan dengan lembaga-lembaga baru ekonomi yang membentuk perilaku ekonomi dan proses-proses pengambilan keputusan. Dalam melihat proyek-proyek infrastruktur, perlu dibedakan “infrastructure financing” dan “infrastructure investment”. Dalam “infrastructure financing” dapat diadakan dari swastanisasi dari fasilitas-fasilitas yang sudah ada, sedangkan “infrastructure investment”  melibatkan pembangunan, pengoperasian dan pemilikan baik oleh sektor swasta sendiri atau kerjasama (joint venture) antara Pemerintah dan badan hukum sektor swasta (19). Lihat Gambar Nomor  2.1.

[6]  Kamerman, Sheila B. Kahn, and Alfred J. ed., Privatization and the Welfare State (New Jersey: Princeton University Press, 1989), 67-68. Dalam tulisan Martin Rein, “The Social Structure of Institutions: Neither Public nor Private”.

[7] Ibid., 6-7.