Public Goods dalam konteks Public Enterprise, Natural Monopoly, Regulasi, Deregulasi, dan Subsidi

Di banyak negara-negara sedang sedang berkembang (developing countries) dan negara industri (industrialized countries), jasa-jasa infrastruktur secara tradisional telah disediakan oleh badan-badan usaha milik Pemerintah (government enterprises) yang dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia disebutkan sebagai BUMN, akan tetapi di negara-negara sedang berkembang, paling tidak, badan-badan usaha milik Pemerintah tersebut terbukti tidak efisien, tidak dapat menyediakan kebutuhan-kebutuhan investasi yang banyak, dan melakukan manipulasi untuk mencapai tujuan-tujuan politik. Kenyataanya, banyak kajian telah memperlihatkan dalam 30 tahun, perusahaan-perusahaan swasta di negara-negara sedang berkembang telah, dengan rata-rata, memberikan kinerja yang lebih baik dan kebutuhan-kebutuhan investasi.[1]

Badan-badan usaha milik Pemerintah merupakan suatu perusahaan publik (public enterprise).[2] Perusahaan publik tersebut dimiliki Negara, yang merupakan wakil rakyat (on behalf of the citizenry). Dapat disamakan dengan perusahaan-perusahaan swasta dalam setiap hal, selain dari hal para pemegang saham swasta. Dia menggunakan inputs untuk menghasilkan outputs, dan dia menjaga secara keseluruhan akan akun biaya-biaya, pendapatan-pendapatan, dan keuntungan. Namun meskipun keduanya berjalan secara paralel, perusahaan publik tidak perlu memaksimalkan keuntungannya sebagaimana perusahaan swasta. Ada tujuan-tujuan lain yang harus dikejar, dengan demikian kinerja ekonominya sangat berbeda dengan perusahaan swasta.[3]

Ciri khas suatu perusahaan publik adalah adanya elemen sosial dalam memberikan jasa layanan dalam bentuk barang atau jasa (goods) kepada masyarakat. Dia terlepas dari tujuan komersial dalam menghasilkan jasa layanan secara efisien dan menjual jasa layanan tersebut pada harga yang sesuai dengan kondisi-kondisi biaya dan permintaan. Sebagai contoh sebuah bis angkutan lokal diharuskan menyediakan jasa layanan yang dapat diandalkan di seluruh wilayah kota, namun pada suatu perencanaan yang lebih luas, jalur bis komersial secara seksama dapat juga memberikan jasa layanannya.[4]

            Dalam konteks organisasi industrial, perusahaan publik yang merupakan badan-badan usaha milik Pemerintah merupakan suatu perusahaan yang secara konvensional menjadi memonopoli pasar (natural monopoly) atas public goods. Dalam pasar, monopoli dan kompetisi adalah dua kondisi pasar yang bertentangan. Namun kompetisi dan monopoli tidak secara sederhana bertolak belakang. Dalam pasar ada tingkat dan variasi-variasi pasar.[5] Pada saat kompetisi berjalan efektif, dia akan membawa kegiatan usaha menjadi efisien, inovatif, dan kaya akan peluang-peluang. Kekuasaan monopoli biasanya mengurangi efisiensi, mengurangi inovasi, mengurangi pengalihan kesejahteraan dari masyarakat biasa kepada masyarakat yang lebih sejahtera, dan mengurangi kebebasan memilih.[6]

            Listrik (yang termasuk public goods) adalah kasus klasik natural monopoly yang berada dibawah regulasi publik (public regulation). Jasa Pos Amerika serikat adalah public enterprise yang juga diatur (regulated). Dalam kasus-kasus regulasi tersebut, kompetisi tidak efisien. Sebagai gantinya, masyarakat membiarkan pemasok memiliki monopoli dan kemudian diatur harganya (regulates its prices). Pemasok boleh juga berada dalam pemilikan publik. Kebaikan regulasi adalah menerapkan kontrol, secara cepat dan tajam dan secara fair. Terdapat dua tugas ekonomi dalam konteks regulasi, pertama, menetapkan tingkat harga sehingga perusahaan tidak menghasilkan ekses keuntungan dan mengeksploitasi pelanggan. Kedua, menetapkan struktur harga diantara berbagai variasi pelanggan sehingga adil dan masuk akal (just and reasonable).[7]

            Tahun 1975-1985 dapat disebut sebagai dekade deregulasi (terhadap public goods). Kontrol dipindahkan dari industri-industri, termasuk perusahaan penerbangan, bank-bank, perusahaan truk, rel kereta, bis-bis, penyiaran, sistem telepon, dan stockbrokers. Berbagai perubahan yang tajam telah dibuat untuk kekacauan mengenai apa yang telah dilakukan dan seberapa besar manfaatnya. Pada kenyataannya, deregulasi telah digunakan untuk menunjukkan betapa banyaknya perubahan-perubahan yang dalam arti sebenarnya adalah tidak pasti. Definisi yang paling jelas dari deregulasi adalah mengganti kontrol Pemerintah dengan kompetisi yang efektif. Apabila pergerakan deregulasi ini berlanjut, maka dapat berakibat melucuti kontrol terhadap harga.[8]

            Public goods tidak terlepas dari subsidi, yang merupakan pembayaran oleh publik atas public goods yang berasal dari pendapatan pajak Pemerintah. Subsidi dapat beragam jumlahnya, berkisar dari 100 persen sampai zero. Sekolah umum disubsidi secara total dari pajak, sementara pasokan air dibayar oleh pengguna. Kebanyakan universitas umum adalah diantara keduanya, didukung sebagian  oleh subsidi Pemerintah dan sebagian oleh pembayaran dari mahasiswa. Subsidi seharusnya disesuaikan secara tepat kepada elemen sosial dari perusahaan publik. Sebagian kecil masyarakat memerlukan sedikit atau tidak perlu subsidi, sementara elemen sosial yang besar memerlukan subsidi total. Total subsidi berarti bahwa pengguna langsung public goods tidak perlu bayar, pembayar pajaklah yang membayarnya.[9]

---

[1]  Guasch, 1-2. Dijelaskan juga oleh Guasch mengapa masalah tersebut terjadi: pertama, perusahaan-perusahaan swasta dikendalikan oleh keingan akan keuntungan dan mendapatkan pengetahuan manajemen profesional, prosedur pengoperasian, dan penggunaan teknologi yang sesuai yang lebih banyak, kedua, partisipasi swasta dalam infrastruktur juga telah dikendalikan oleh kebutuhan mendesak untuk investasi yang lebih besar. Reformasi untuk memperbaiki dan memperluas jasa-jasa infrastruktur telah juga didorong oleh realisasi di negara-negara sedang berkembang  dimana tingkat dan kualitasnya memiliki dampak yang besar dalam pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan, dan, tingkat dan kualitas tersebut saat ini adalah tidak cukup. Jasa-jasa infrastruktur secara kritis adalah untuk menghasilkan dan menentukan barang dan jasa dan secara signifikan mempengaruhi produktifitas ekonomi, biaya-biaya, dan persaingan. Kebijakan-kebijakan atas ketentuan jasa-jasa infrastruktur bergema keseluruh ekonomi, dan jasa-jasa yang sangat jelek selalu membatasi persaingan di pasar-pasar yang lain.

[2] Kesari, U.P.D., and Kesari, Aditya. Lectures On Administrative Law, seventeenth edition (Allahabad: Central Law Publication, 2008), 498-499. Prof Wade menyebutkan: “The public corporation is a hybrid organism, showing some of the features of a Government department and some of the features of a business company, and standing outside the ordinary framework of Central or Local Government”. Sedangkan Garner menyebutkan: “The modern public corporation is a compromise between nationalization and private enterprise; the institution is essentially an instrument devised of administering some particular enterprise in the public interest”.

[3] Shepherd, William G. The Economics of Industrial  Organization. Third Edition (New Jersey: Prentice Hall, 1990), 512-513.

[4] Ibid. Disebutkan juga oleh Shepherd, istilah elemen sosial masih menjadi perdebatan baik dalam konteks sifat maupun cakupannya. Sebagai contoh apa yang merupakan elemen sosial dari jasa pos, apakah harus adanya pengiriman pos setiap hari termasuk hari Sabtu (Shepard, 513).

[5] Ibid. , 14. Tingkat dan variasi pasar:

1.       Pure monopoly: one firm has 100 percent of the market (electric, telephone, water, bus, and other utilities).

2.       Dominant firm: one firm has 50-100 percent of the market and no close rival (soup-Campbell, razor blades-Gillette, newspapers-most local markets, film-Eastman Kodak, aircraft-Boing).

3.       Tight oligopoly: the leading four firms, combined, have 60-100 percent of the market; collusion among them to fix prices is relatively easy (cooper, aluminium, local banking, lightbulbs, soaps, textbook stores, breakfast cereals).

4.       Loose oligopoly: the leading four firms, combined, have 40 percent or less of the market; collusion among them to fix prices is virtually impossible (lumber, furniture, small machinery, hardware, magazines).

5.       Monopolistic competition: there are many effective competitors, none has more 10 percent of the market (most retailing, clothing).

6.       Pure competition: there are over 50 percent competitors, all with negligible market shares (wheat, corn, cattle, hogs, poultry).

[6]  Ibid., 1.

[7] Ibid., 491-492. Tradisi awal hanya public utilities yang harus diregulasi seperti “economic infrastructure”: rel kereta, tenaga listrik, air, dan limbah. Standar ini kemudian berkembang lebih luas (in 1877 by the Munn v. Illinois decision, 94 U.S. 113) dimana setiap usaha yang berdampak pada kepentingan publik (“affected with the public interest”) dapat diregulasi. Bahkan regulasi dapat diterapkan pada setiap pasar yang sebenarnya (in 1934, Nebbia v. New York, 291 U.S. 502)

[8] Ibid., 505.

[9] Ibid., 513.