Perkembangan Kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS)

Paradigama baru KPS memerlukan badan hukum publik yang lebih efisien dan keterlibatan swasta yang lebih besar dalam jasa pelayanan infrastruktur. Hal ini karena, pertama, investasi proyek yang besar membutuhkan masalah dana-dana yang tidak dapat bersumber dari negara sendiri, kedua, secara manajerial ada hambatan kapasitas dalam sektor publik, dan ketiga, secara terus menerus diakui negara-negara menerapkan persaingan dalam pasar global dimana mereka harus meningkatkan efisiensi dan kualitas infrastruktur.[1]

Dalam kajian World Bank ada tujuh hambatan yang diidentifikasi dari negara-negara Asia Pasifik dalam meningkatkan peran partisipasi swasta. Ketujuh hambatan tersebut adalah:[2]

(a). Adanya gap (jurang pemisah) dalam perkiraan dan persepsi atas risko-risiko. Hal ini adalah alasan dasar untuk negosiasi-negosiasi yang berkepanjangan dan frustasi atas semua aspek adalah salah pengertian tentang tingkat risiko-risiko yang diketahui dan nyata dalam suatu proyek yang khusus.

(b). Adanya tujuan-tujuan Pemerintah, komitmen dan proses pengambilan keputusan yang rumit.

(c). Adanya kelemahan kebijakan-kebijakan sektor yang sesuai, hukum yang stabil dan dapat dipercaya dan kerangka kerja regulasi.

(d).      Adanya anggapan Pemerintah bahwa kebanyakan risiko-risko (unbundling, mitigation and managing of risks) adalah termasuk risiko komersial yang oleh swasta menganggapnya normal dalam ekonomi pasar. Sehingga banyak negara-negara menganggapnya sebagai risiko-risiko yang tidak terduga (contingent liabilities) baik atas risiko-risiko komersial maupun negara yang mana tidak dapat didukung.

(e). Adanya kebutuhan investasi infrastruktur adalah sangat besar. Proyek-proyek infrastruktur yang dibiaya secara swasta dengan demikian membutuhkan pasar modal dalam negeri yang berkembang dengan baik dan menyediakan kesempatan untuk berkembang.

(f). Adanya kekurangan persyaratan pembiayaan yang sesuai karena karakteristik aset yang secara alamiah dimana kebanyakan proyek-proyek infrastruktur mensyaratkan jangka waktu pinjaman antara 15 sampai 20 tahun.

(g). Adanya inisiasi untuk proyek baru dilakukan berdasarkan transaksi dimana kebanyakan transaksi tersebut tidak melibatkan persaingan yang terbuka dan dihasilkan dari suatu penawaran-penawaran yang tidak sesuai standar penawaran (unsolicited offers).

Dalam hal tersebut, ada tiga pihak yang harus mendapatkan kepuasan. Pertama, Pemerintah perlu mengetahui bahwa tujuan-tujuan efisiensi dan pembiayaan harus sesuai. Kedua, swasta harus diyakinkan atas pendapatan keuntungan yang konsisten dengan risiko. Ketiga publik atau masyarakat harus percaya bahwa jasa pelayanan akan ditingkatkan dan biaya disesuaikan. Untuk ini diperlukan suatu kerangka kerja (framework) yang mempunyai tujuan:[3]

(a).Memperbaiki kelangsungan dan keuntungan-keuntungan finansial (improve financial viability and profits);

(b). Mengurangi risiko-risiko (reduce risks);

(c). Meningkatkan persaingan usaha dan transparansi (increase competition and transparency);

(d).      Mengatasi kendala-kendala melepas hutang swasta jangka panjang yang besar pada persyaratan-persyaratan yang masuk akal (overcome obstacles to unleashing availability of large volumes of private long-term debt on reasonable terms).

Masalah-masalah yang terkait langsung dengan infrastruktur, ada empat area yang berhak mendapat prioritas dibanyak negara:[4]

(a). Penyusunan tujuan-tujuan negara secara keseluruhan, dan prioritas-prioritas dan strategi, kebijakan-kebijakan reformasi sektor, dan kerangka regulasi dan hukum untuk mendukung strategi negara yang telah disetujui (formulation of overall country objectives, strategy and priorities, and reform of sector policies, and of the legal and regulatory framework to support the agreed country strategy);

(b). Fasilitas-fasilitas proyek-proyek dan peningkatan transparansi keputusan-keputusan Pemerintah (facilitation of projects and increased transparency of government decisions);

(c). Melepas, mengurangi dan mengatur risiko-risiko (unbundling, mitigation and managing of risks); dan

(d).      Pembentukan pasar-pasar modal dalam negeri dan mobilisasi persyaratan pembiayaan swasta baik dari lembaga-lembaga investor domestik maupun internasional (development of domestic capital markets and mobilization of private term financing from both domestic and international institutional investors).

Dr. Iwan E. Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn

---

[1] The World Bank Washington, D.C., 6, “Infrastructure Development in East Asia and Pacific, Towards a New Public-Private Partnership”, The report was prepared by Harinder Kohli (tanpa tahun). Meskipun sektor swasta memperluas perannya, sektor publik masih tetap penting. Hal ini karena, pertama, hal itu akan tetap memerlukan pendanaan bagi fasilitas-fasilitas infrastruktur dimana modal swasta yang ada tidak cukup atau dimana kesempatan-kesempatan tertentu tidak diminati swasta, sebagai contoh untuk jalan di pedesaan atau infratsruktur daerah tertinggal. Kedua, adanya peningkatan persaingan dan campuran utilitas swasta dan publik yang memberikan jasa layanan pada para pengguna jasa, peran-peran regulasi dan para pembuat kebijakan Pemerintah akan menganggap hal tersebut sangat penting dan memerlukan penguatan. Peran-peran tersebut juga perlu dipisahkan dari perannya sebagai pemilik badan-badan usaha milik negara. Lembaga-lembaga dan komisi-komisi independen baru dibutuhkan untuk melindungi kepentingan publik. Juga dibutuhkan prosedur-prosedur yang terarah dan transparan untuk menyeleksi dan menyetujui proyek-proyek swasta. Terakhir ketiga, Pemerintah perlu mempromosikan KPS baru. Bentuk KPS tersebut akan bervariasi ditiap Negara ditiap sektor dan juga berkembang tiap waktu.

[2] Ibid., 11-17. Dalam investasi swasta yang besar dibidang infrastruktur terjadi dengan cara-cara yang terus berkembang dan meluas. Sementara beberapa proyek dapat dibiayai tanpa perubahan besar atas kebijakan-kebijakan yang sudah ada dan pengaturan kelembagaan (contoh melalui pengaturan model BOT), investasi swasta yang besar (baik lokal maupun internasional) akan hanya terjadi dengan beberapa pra-kondisi:

1. That private projects are “bankable” without significant government subsidies or support e.g. financial return is commensurate with risks as seen by private markets (not only by investors but capital markets).

2. That the projects can produce services at prices the public is willing to pay.

3. That the projects are able to raise and service their debt (both local and foreign) without special governement assistance, and

4. More generally, the private sector finds it feasible and practical to do bussiness in accordingly.

[3] Ibid., 17. Sementara kondisi-kondisi sektor dan negara akan bervariasi, semua kerangka kerja untuk memfasilitasi partisipasi swasta dalam skala besar di negara-negara ekonomi Asia Pacific Economic Countries (APEC) yang sedang berkembang secara normal terdiri dari dua komponen. Komponen pertama kerangka kerja terkait dengan kebijakan-kebijakan dan tindakan-tindakan yang perlu utnuk mempromosikan seluruh pertumbuhan ekonomi dan pembangunan sektor swasta baik dalam maupun luar negeri disemua kegiatan ekonomi di negara. Kebijakan-kebijakan dan tindakan-tindakan tersebut adalah suatu hal yang perlu namun bukan kondisi yang cukup bagi partisipasi swasta di infrastruktur. Komponen kedua dari kerangka kerja terdiri dari tindakan-tindakan yang diperlukan untuk memfasilitasi partisipasi swasta di infrastruktur secara khusus. Dalam komponen pertama ada dua elemen yang berhak mendapatkan perhatian khusus. Pertama, adalah menjaga kestabilan lingkungan ekonomi makro untuk menjamin harga dan stabilitas nilai tukar dan mengizinkan menstabilkan dan menstabilkan dan menyesuaikan tingkat suku bunga dalam kondisi yang riil. Kedua, penciptaan transparansi dan mendorong lingkungan investasi. Khususnya, sektor swasta memberikan prioritas atas kehadiran: a viable and robust investment code; a reasonable and predictable tax regime; an effective and credible legal and judicial systems; and a credible, reliable and prompt dispute resolution mechanism.

[4] Ibid., 18. Negara-negara yang berhasil menarik investasi swasta di infrastruktur semua telah berkembang dengan tujuan-tujuan yang untuk menarik investasi. Tanggungjawab secara kelembagaan dan proses-proses pengambilan keputusan Pemerintah harus diklarifikasi dan diarahkan untuk mengurangi keterlambatan birokrasi dan biaya-biaya transaksi. Pembuatan kebijakan-kebijakan sektor dan struktur kelembagaan yang kondusif dan kerangka kerja regulasi yang dapat dipercaya dan dapat mendorong adalah hal yang penting untuk meningkatkan partisipasi swasta berdasarkan dasar yang berkelanjutan dan untuk memperbaiki efisiensi sektor secara keseluruhan. Tanpa reformasi kebijakan dan kelembagaan yang perlu pada tingkat sektoral, investor swasta tidak dapat atau tidak ingin mengambil risiko-risiko komersial, menolak tujuan pembatasan kewajiban-kewajiban sektor publik. Transparansi dan mekanisme persaingan terkait persiapan pengadaan investasi penting untuk kepercayaan publik, juga kebijakan-kebijakan dan mekanisme-mekanisme kelembagaan untuk (unbundling, sharing and management of risks) penting bagi para investor dan juga pasar modal. Jadi, Ada lima hal yang berhak mendapat perhatian khusus: (i) clear and publicly known policy and strategy to unbundle the sectors and to create contestable markets wherever possible, to open entry to private parties and to create equitable competition between all parties; (ii) clear policies to break public monopolies and reform and/or privatize public utilities; (iii) reasonable and clear pricing policies; (iv) clear and predictable regulatory framework; and (v) development of independent regulatory bodies.