Pembiayaan proyek

Pembiayaan proyek,[1] adalah cara yang paling utama dalam pendanaan konstruksi dan operasional infrastruktur dan proyek-proyek energi di dunia. Pembiayaan proyek menurut O.P. Simorangkir yang dikutip oleh Abdulkadir Muhammad dan Rilda Murniati, mendefinisikannya sebagai berikut:[2]

Pembiayaan proyek adalah pembiayaan dari berbagai sumber keuangan yang diperlukan untuk menilai, mendirikan, dan mulai bekerjanya suatu proyek bermodal besar, pinjaman untuk proyek tersebut biasanya diberikan oleh sindikasi bank, dan jaminan keuangan atas pengembalian pinjaman tersebut hanya digantungkan pada arus pemasukan dimasa yang akan datang, dan tidak digantungkan pada jaminan pihak ketiga.

Karena adanya kebutuhan global infrastruktur, maka menjadi dorongan yang besar adanya hal-hal baru dalam pembagian risiko proyek. Sebagai contoh, kontraktor disyaratkan untuk mengambil risiko-risiko proyek yang panjang sebagai persyaratan dari kontrak yang telah dimenangkan. World Bank membangun program-program untuk membantu bank-bank komersial memberi pinjaman pada proyek-proyek, agen-agen kredit ekspor lebih berkeinginan untuk mengambil risiko proyek dari pada memberikan sovereign guarantee atau sejenisnya, dan pasar obligasi (bond) membangun instrumen-instrumen yang lebih luas bagi pinjaman proyek diluar pasar bank-bank komersial tradisional. Di Inggris, private finance initiative (PFI), dan inisiatif sejenis lainnya, dimana pembiayaan proyek mulai merambah ke aktifitas yang lebih luas, termasuk, rumah sakit-rumah sakit, sekolah-sekolah, penjara-penjara dan teknologi informasi. Untuk pembiayaan tersebut pihak swasta mencari teknik-teknik (cara) untuk pembiayaan proyek tersebut.[3]

Pada setiap infrastruktur berskala besar dan proyek-proyek pembangunan energi melibatkan masalah-masalah hukum, regulasi, finansial, kontrak, pajak, dan kepemilikan. Pihak-pihak yang melakukan dan menyelenggarakan suatu proyek infrastruktur (sponsor atau para sponsor) atas suatu proyek pembangunan secara teratur mencari bantuan dari para penasehat atau konsultan hukum dan finansial yang berpengalaman untuk mengatur dan membentuk kepemilikan proyek, rencana finansial dan pembangunan, memanggil pihak-pihak proyek lainnya, dan memastikan suatu transaksi yang berhasil. Kondisi lain, digunakan untuk merancang skema-skema tersebut termasuk, skema BOT dan skema limited recourse,[4]  meskipun ada banyak variasi dari skema-skema tersebut.

Dalam suatu kegiatan pembiayaan proyek,  hal yang sangat penting adalah adanya badan hukum yang dapat menunjang kegaiatan pembiayaan proyek. Badan hukum tersebut merupakan suatu perusahaan (the project company). Badan hukum tersebut mempunyai tujuan tertentu (special purpose vehicle) atau disebut sebagai badan usaha kerjasama.[5] Investor atau pihak lain yang mempunyai kepentingan dalam proyek (kontraktor atau operator), akan menempatkan modal (equity) dalam badan usaha kerjasama, yang tingkatnya bervariasi tergantung dari pilihan mereka.[6]

            Ada tiga pihak utama dalam kegiatan-kegiatan pembiyaan proyek yang terlibat secara langsung. Pertama adalah Pemerintah, dimana dalam suatu proyek dipersepsikan dalam kepentingan publik, namun Pemerintah juga mempromosikan proyek infrastruktur  pada swasta untuk menghasilkan uang dan lapangan kerja. Kedua adalah swasta, dimana dalam suatu proyek bertujuan untuk menghasilkan keuntungan, namun keuntungan moneter bukan satu-satunya alasan keterlibatan swasta seperti dalam hal mempromosikan proyek lain yang terkait. Ketiga adalah pemberi pinjaman, dimana dalam menyediakan pinjaman untuk suatu proyek tidak dapat disamakan dengan para pemegang saham, yaitu adanya tujuan mendapatkan margin (keuntungan dari selisih).[7]

            Dalam perspektif swasta sebagai investor, perlu memperhatikan alokasi risiko dengan suatu manajemen risiko, yaitu: risk avoidance, loss prevention, risk retention, risk transfer, dan simply purchasing insurance or a surety bond. Apabila biaya-biaya risiko tersebut melampaui keuntungan, maka secara konservatif diputuskan untuk tidak melakukan investasi dalam proyek tersebut. Dalam hal risiko politik, hal yang perlu diperhatikan investor adalah: menjaga hubungan baik dengan Pemerintah, penggunaan industri lokal dan tenaga kerja lokal, menyebar lokasi investasi, berusaha melibatkan Pemerintah dalam modal (equity sharing) untuk mendapatkan dukungan Pemerintah jangka panjang.[8]

Struktur transaksi pembiayaan proyek membatasi jaminan pada aset dan arus kas pendapatan proyek khususnya dalam proyek BOT. Pinjaman menjadi ”limited recourse”[9] atau sepenuhnya ”no recourse”[10] terhadap proyek, sehingga menjadi terbatas atau tidak ada beban jaminan (no encumbrance) dalam neraca keuangan badan usaha kerjasama. Dengan demikian badan usaha kerjasama dapat menjaga kelayakan kredit (rasio pinjaman tehadap modal). Dalam perspektif pemberi pinjaman, hal tersebut telah terbentuk secara kontraktual, dimana proyek dapat membayar pinjaman dalam suatu periode waktu yang ditetapkan, pemberi pinjaman akan memberi pinjaman berdasarkan kemampuan proyek jangka panjang dan kelayakan ekonomis. Pembiayaan proyek yang tradisional, pemberi pinjaman biasanya berhak mendapatkan pengembalian pinjaman dari semua aset dan penghasilan pendapatan yang akan datang (revenues).[11]

            Suatu kendaraan (badan organisasi) tidak selalu dipersyaratkan untuk suatu proyek. Investor dalam badan usaha swasta tunggal bisa memutuskan untuk melaksanakan proyeknya sendiri. Investor dalam badan usaha swasta lainnya bisa memutuskan untuk berpartisipasi dalam proyek tetapi tidak dengan cara melakukan investasi. Misalnya mereka bisa menjadi kontraktor pembangunan dan menghasilkan keuntungan. Ada empat bentuk badan usaha dalam pembiayaan proyek, yaitu:[12]  usaha patungan bukan persero (the unincorporated joint venture), kerjasama umum (unincorporated joint ventures), kerjasama terbatas, dan perseroan terbatas.[13]

            Kerangka kerja kontrak (contract framework) yang mendasari suatu proyek semuanya adalah penting. Hal tersebut mengalokasikan risiko-risiko antara berbagai pihak komersial sehingga dengan demikian menetapkan profil suatu risiko yang akan dijelaskan dalam usulan proyek pada para pemberi pinjaman. Filosofisnya, kontrak-kontrak proyek yang telah disebut di atas akan menetapkan alokasi risiko-risiko diantara berbagai pihak. Apabila semua hal adalah sama, badan usaha kerjasama akan bertarung dan berusaha untuk melepas sebanyak mungkin risiko-risiko kepada para investor dalam badan usaha kerjasama yang terlibat dan begitu juga sebaliknya para investor badan usaha berusaha untuk melepas sebanyak mungkin risiko-risiko kepada badan usaha dan investor dalam badan usaha kerjasama lainnya.[14] 

Dalam hal kerangka kerja hukum (legal framework), pertama yang harus diperhatikan adalah aspek kemampuan perbankan (bankability), sebagaimana hakekatnya, adalah dapat diterimanya suatu struktur proyek sebagai dasar dari pembiayaan proyek, kedua adalah aspek asuransi yaitu suatu hal dalam area pembiayaan proyek yang sangat disayangkan jarang mendapatkan perhatian yang seharusnya didapatkan, ketiga adalah, aspek hukum terkait perjanjian kredit, keempat adalah aspek dukungan dari perusahaan (sponsor support), dan kelima adalah aspek tanggungjawab lingkungan (environtment liability).[15]

            Di Indonesia tidak mengatur secara khusus konsep pembiayaan proyek ini dalam suatu regulasi dan kelembagaan. Konsep pembiayaan proyek ini merupakan bagian dari konsep KPS yang telah diatur dalam suatu regulasi yang pengaturannya secara umum untuk semua sektor infrastruktur, yaitu dalam Perpres No. 13/ 2010 yang merupakan revisi dari Perpres No. 67/ 2005.

Dr. Iwan E. Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn

---

[1] Graham D. Vinter, Project Finance – a Legal Guide (London: Sweet & Maxwell, 1995), xxvii. Vinter mencoba mendefinisikan pembiayaan proyek sebagai: “….that project finance is financing the development or exploitation of a right, natural resource or other asset where the bulk of the financing  is not to be provided by any form of share capital and is to be repaid principally out of revenues produced by the project in question”.

[2] Abdulkadir Muhammad dan Rilda Murniati, Segi Hukum Lembaga Keuangan dan Perbankan (Bandung: PT. Citra Aditya Bakti, 2000), 170.

[3] Ibid. Perkembangan pembiyaan proyek berlanjut pada area-area baru, hal ini melibatkan suatu disiplin yang dibutuhkan untuk pemahaman atas aspek-aspek dan prinsip-prinsip hukum.

[4] Wendy N. Duong, “Partnership With Monarchs – Two Case Studies: Case Two Partnerships With Monarchs In Development Of Energy Resources: Dissecting An Independent Power Project And Re-evaluating The Role of Multilateral And Project Financing In The International Energy Sector”, University of Pennsylvania Journal of International Economic Law. Copyright © 2005 Trustees of the University of Pennsylvania, (Spring 2005): 77. Disebutkan: In such pure Non-Recourse Financing method, the existing assets of a corporate sponsor are unencumbered by the debts. In contrast, in hybrid (rather than classic) Project Financing, lenders may still have "limited recourse" directly or indirectly to the assets of the corporate sponsor or equivalent. For example, the sponsor's parent company may have issued a corporate guarantee to secure the sponsor's performance or to guard against financial losses suffered by others resulting from the sponsor's non-performance. Such guarantee may provide lenders recourse to the parent company's corporate assets in case of loan defaults. As another example, bankers may require the sponsor to obtain a surety bond, or a Standby Letter of Credit issued by the sponsor's bank to guard against the sponsor's default.

[5] Katharine C. Baragona, “Project Finance”, Transnational Lawyer, Symposium: Markets in Transition: Reconstruction and Development, Part Two – Building Up to a Drawdown: International Project Finance and Privatization – Expert Presentations on Lessons to Be Learned, (2004): 144. Ada lima bentuk dasar kepemilikan (dalam badan hukum tersebut) yang terlibat dalam suatu proyek: (1) Corporation: ini adalah bentuk yang paling sederhana dari kepemilikan proyek; (2) General Partnership: para sponsor bisa membentuk kerjasama kemitraan secara umum. Dibanyak wilayah suatu kerjasama diakui sebagai suatu badan hukum yang terpisah dan dapat memiliki, mengoperasikan dan masuk dalam kesepakatan pembiayaan untuk suatu proyek dengan namanya sendiri; (3) Limited Partnerships: suatu kerjasama kemitraan terbatas memiliki karakteristik sama dengan kerjasama kemitraan umum. Perbedaannya adalah kerjasama kemitraan terbatas, memiliki kontrol terbatas atas usahanya dan dan bertanggungjawab hanya sebatas untuk hutang piutangnya dari kerjasama kemitraannya sejauh kontribusi modalnya; (4) Limited Liability Companies: perusahaan-perusahaan dengan tanggungjawab terbatas campuran antara suatu perusahaan dan suatu kerjasama kemitraan terbatas, dan; (5) Ownership Agreements: para Sponsor dan Investor pemodal lainnya akan terlibat dalam suatu perjanjian pemegang saham, perjanjian kerjasama kemitraan yang terbatas atau umum, atau perjanjian lain.   

[6] Ibid., 145. Proyek-proyek yang kuat dengan aliran kas (cash flow) yang kuat dan resiko rendah dapat dibentuk dengan minimum 10 (sepuluh) persen modal (equity) dan 90 (sembilan puluh) persen hutang (debt) atau Debt to Equity Ratio (DER adalah 90:10). Apabila aliran kas (cash flow) yang rendah dan resiko lebih tinggi maka DER bisa naik menjadi 40 (empat puluh) persen modal (equity) dan 60 (enam puluh) persen hutang (debt) atau Debt to Equity Ratio (DER adalah 60:40) tergantung dari paket finansial. Ini adalah kepentingan Investor untuk meminimalkan kontribusi modal (equity), dimana modal (equity) menimbulkan tingkat  pengembalian yang lebih tinggi (a higher rate of return) dan lebih mahal dari biaya apabila menggunakan hutang bank komersial. Pemberi pinjaman (lenders) akan selalu mencari tingkat modal yang aman dari investor dari suatu SPV, untuk meyakinkan bahwa investor serius terikat pada proyek dan mempunyai kepentingan dalam melihat proyeknya berhasil.

[7] Vinter, 1-5. Pertama, tujuan Pemerintah memberikan proyek pada swasta adalah untuk: mendapatkan proyek yang selesai sesegera mungkin, membawa proyek kembali pada kepemilikan publik saat akhir konsesi, mendapatkan jaminan proyek dioperasikan secara benar dan dalam kepentingan publik, mengurangi penggunaan dana Pemerintah, membatasi pelaksanaan pekerjaan yang diberikan oleh Pemerintah, memungkinkan menawarkan kepemilikan dan/ atau pengoperasian proyek ke sektor badan swasta lain, memperoleh kembali kontrol proyek itu sendiri atau mengembalikannya ke kepemilikan publik, mengekang kebijakan Pemerintah sekecil mungkin, dan secara umum memindahkan risiko dari sektor publik ke sektor swasta. Kedua, tujuan swasta adalah untuk:  memenuhi tujuan strategis perusahaan,  menghasilkan keuntungan, membagi risiko,  melaksanakan suatu proyek ”off balance sheet”, yaitu para investor dalam badan usaha kerjasama membiayai proyek tanpa harus memperlihatkan adanya pinjaman untuk proyek diantara pinjaman-pinjamannya dalam rekening gabungannya, tetap melakukan kontrol proyek sepanjang mungkin dalam masa sulit. Dan ketiga, tujuan pemberi pinjaman adalah untuk: menghasilkan keuntungan, hanya mengambil risiko-risiko yang dapat diukur, mendapatkan kontrol terhadap keputusan-keputusan penting proyek, dan mendapatkan kontrol proyek sepanjang mungkin dalam masa sulit.

[8] Ibid., 82.

[9] Vinter, vii-viii.

[10] Ibid.

[11] Duong, “Partnership with Monarch”, 75.

[12] Ibid., 8-15. Pilihan badan usaha akan dilkasanakan dengan pertimbangan-pertimbangan: (a) The extent to which the sponsors wish to be insulated from the risks and liabilities inherent in the project, (b) The extent to which the sponsors wish to avoid moneys borrowed for the purpose of  funding the project appearing on their respective balance sheet, (c) The ease with which profits can be extracted by the sponsors, (d) Tax efficiency, (e) Flexibility of management structure, (f) The level of minority protection, (g) The level of required publicity of the vehicle’s affairs, and (h) Ease of dissolution.

[13] Munir Fuady, Doktrin-Doktrin Modern Dalam Corporate Law & Eksistensinya Dalam Hukum Indonesia (Bandung: PT Citra Aditya Bakti, 2002), 7. Badan usaha kerjasama ini dengan jelas memberikan pemisahan dengan tingkat yang tinggi untuk para investor dalam badan usaha kerjasama yang terlibat, dari risiko-risko dan tanggungjawab proyek. Hukum Inggris mempersiapkan untuk “pierce the corporate veil” (membuka batas-batas korporasi, khususnya dalam hal tanggungjawab direksi).

[14] Vinter, 19-20. Permasalahannya dengan pembiayaan proyek, bagaimanapun juga, biasanya semua hal adalah tidak sama. Dalam proyek-proyek infrastruktur besar, sebagai contoh, badan usaha kerjasama seringkali secara awal adalah hanya suatu badan dari perusahaan-perusahaan konstruksi. Apabila, saat kontrak-kontrak  pembangunan dinegosiasikan, badan usaha kerjasama tidak memiliki manajemen yang independen dan kontrak-kontrak akan berakhir dengan keuntungan dipihak kontraktor-kontraktor, disana terdapat risiko-risiko dimana kontrak-kontrak akan tidak dapat diterima oleh para pemberi pinjaman pada saat datangnya pengaturan pembiayaan. Dalam hal ini yang menjadi kontrak-kontrak utama adalah: (i) a concession agreement, licence or mineral lease or some other document (possibly legislation), (ii) a construction contract or a development management agreement, (iii) a supply agreement, (iv) a sales agreement, (v) an opening agreement. Sedangkan kontrak-kontrak pelaksanaannya adalah: (i) shareholders’ agreement, (ii) concession agreement, (iii) construction contracts, (iv) operating and maintanance agreements, (v) supply contracts.

[15] Ibid., 42-118. Dalam kontrak pembiayaan proyek ada dua masalah hukum utama bagi para pemberi pinjaman: (1) menjamin bahwa mereka melaksanakan jaminan yang efektif terhadap kontrak-kontrak, dan (2) menjamin bahwa kontrak utama tetap dalam satu bentuk atau bentuk lainnya bila atau pada saat mereka melaksanakan (enforce) jaminan mereka.