Kondisi Infrastruktur di Indonesia 2005-2009

Di Indonesia, jenis proyek infrastruktur yang akan dan dapat dikerjasamakan dengan investor diatur dalam Perpres No. 67/2005, meliputi:[1]

1.            Infrastruktur transportasi, meliputi pelayanan jasa kebandarudaraan, penyediaan dan/ atau pelayanan jasa kepelabuhanan, sarana dan prasarana perkeretaapian;

2.            Infrastruktur  jalan, meliputi jalan tol dan jembatan tol;

3.            Infrastruktur pengairan, meliputi saluran pembawa air baku;

4.         Infrastruktur air minum, meliputi bangunan pengambilan air baku, jaringan transmisi, jaringan distribusi, instalasi pengelolaan air minum;

5.            Infrastruktur air limbah, meliputi instalasi pengolah air limbah, jaringan pengumpul dan jaringan utama, dan sarana persampahan yang meliputi pengangkut dan tempat pembuangan;

6.    Infrastruktur telekomunikasi dan informatika, meliputi jaringan telekomunikasi dan infrastruktur e-governemnt;

7.      Infrastruktur ketenagalistrikan, meliputi pembangkit, termasuk pengembangan tenaga listrik yang berasal dari panas bumi, transmisi, atau distribusi tenaga listrik; dan

8.            Infrastruktur minyak dan gas bumi, meliputi transmisi dan/ atau distribusi minyak dan gas bumi.

Kondisi infrastruktur di Indonesia menempati peringkat ke-86 dari 143 negara. Pada tahun sebelumnya, peringkat Indonesia hanya nomor 91 dari 131 negara. Kendati agak membaik, Indonesia masih merupakan negara yang paling tertinggal dibandingkan negara-negara lain di Asia Tenggara dalam hal ketersediaan infrastruktur. Infrastruktur penting dibangun karena kehidupan masyarakat tidak dapat terlepas dari kebutuhan infrastruktur yang memadai.[2]

Infrastruktur merupakan fasilitas fisik beserta layanannya, yang diadakan untuk mendukung bekerjanya sistem sosial-ekonomi, agar menjadi lebih berfungsi bagi usaha memenuhi kebutuhan dasar dan memecahkan berbagai masalah. Dari dimensi ekonomi, infrastruktur mencakup infrastruktur transportasi (jalan, rel, pelabuhan, bandara); infrastruktur ekonomi (bank, pasar, mal, pertokoan); infrastruktur pertanian (irigasi, bendungan, pintu-pintu pengambilan, dan distribusi air irigasi); serta infrastruktur sosial (bangunan ibadah, balai pertemuan, dan pelayanan masyarakat); infrastruktur kesehatan (pusat kesehatan masyarakat, rumah sakit, balai pengobatan); infrastruktur energi (pembangkit listrik, jaringan listrik); dan infrastruktur telekomunikasi (jaringan telepon).[3]

Secara tradisional, infrastruktur ekonomi direncanakan, dibangun, dioperasikan, dan dipelihara oleh Pemerintah. Persepsi ini didorong oleh konsep bahwa infrastruktur ekonomi merupakan barang publik (public goods),[4] yaitu adanya konsumsi oleh satu pihak tidak mengurangi konsumsi pihak lainnya, serta semua orang mempunyai akses dan hak yang sama untuk menggunakan infrastruktur, tanpa harus membayar. Oleh karena itu, Pemerintah menjamin pengadaannya dalam tugasnya melancarkan perekonomian negara, memudahkan pergerakan masyarakat, serta melindungi kepentingan dan keselamatan rakyat banyak. Contoh dari barang publik yang dibangun oleh Pemerintah adalah jaringan jalan dan jembatan, jaringan jalan kereta api, serta jaringan primer dan sekunder. Dengan karakteristik seperti itu, penyelenggaraan infrastruktur secara alamiah dimonopoli oleh sektor publik (natural monopoly).[5]

Di sisi lain, teori ekonomi juga menyimpulkan bahwa pasar dimana transaksi terjadi merupakan mekanisme yang efisien untuk melakukan alokasi sumber daya. Pemahaman tentang konsep pasar dan harga ini membawa pada perdebatan tentang peran Pemerintah dalam penyelenggaraan, dan pelayanan infrastruktur di masa kini dan mendatang. Sebagian sektor infrastruktur seperti telekomunikasi, jalan tol, dermaga pelabuhan komersial, dan fasilitas sisi darat bandar udara sudah bergerak menjadi komoditi ekonomi yang komersial dan berubah menjadi barang dan jasa swasta (private goods).[6] Dalam hal ini jasa infrastruktur sudah dapat dianggap sebagai komoditi, dan pendekatan pasar dapat ditempuh untuk meningkatkan efisiensi dan manfaat untuk penggunaannya. Contoh menarik dalam hal infrastruktur sebagai komoditi adalah swastanisasi sektor jalan sering diasosiasikan dengan jalan tol.[7]

Kontribusi investor swasta dalam pendanaan proyek infrastruktur selama 5 tahun terakhir masih belum memuaskan karena dari total kebutuhan dana US$40 Miliar, hanya 10 % (sepuluh persen) yang dapat dipenuhi. Dedy S. Priatna, mengungkapkan selama periode 2005-2009, Indonesia sebenarnya membutuhkan US$65 Miliar untuk mendanai proyek infrastruktur.[8]

Pendanaan pembangunan proyek-proyek infrastruktur merupakan tanggungjawab Pemerintah. Pengalokasian dana diupayakan menyesuaikan penyeimbangan pemenuhan kebutuhan fasilitas infrastruktur dengan laju pertumbuhan penduduk. Akan tetapi, karena Pemerintah tidak mampu memenuhi seluruh kebutuhan pendanaan karena keterbatasan anggaran Pemerintah dalam anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN), diharapkan partisipasi dari swasta.[9]

(Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn)

---

[1] Pasal 4 ayat (1) Perpres No. 67/2005. Infrastruktur tersebut, dikerjasamakan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku disektor bersangkutan (Pasal 4 ayat 2). Perpres No. 67/2005 ini kemudian direvisi dengan Perpres No. 13/2010. Untuk menarik swasta Pemerintah dalam Perpres No. 13/2010 akan memberikan insentif fiskal dan non-fiskal. Dalam insentif non-fiskal misalnya urusan pembebasan lahan menjadi tanggungjawab Pemerintah dan akan dilakukan sebelum tender. Sedangkan insentif fiskal yang diberikan Pemerintah berupa pemotongan dan pembebasan pajak (Lihat harian Kontan, Senin, tanggal 15 Februari 2010, ”Perpres Telah Terbit, Proyek Siap Tender”, 1, kolom 2-5).

[2] Mudrajad Kuncoro, Guru Besar Fakultas Ekonomi & Bisnis Universitas Gajah Mada, lihat, Seputar Indonesia, “Akselerasi Infrastruktur”, Rabu, 18 Februari 2009, 1.

[3]http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan018023.pdf. 13/02/2009, 2:24. Paul H. Brietzke, dalam tulisannya “Economic Law Reform In Indonesia”, 21 Februari  2000,  menjelaskan bahwa Pasal 33 ayat (2) Undang-Undang Dasar Republik Indonesia tahun 1945 (UUD 1945) menyebutkan: “Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara”. Dengan berperannya swasta dalam pembangunan infrastruktur yang berdasarkan Pasal 33 ayat (2) UUD 1945, maka paradigma infrastruktur sebagai cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara, menjadi bergerser atau berubah. Hal ini juga menjadi dilema bagi Pemerintahan Habibie dalam melakukan reformasi hukum ekonomi yang merupakan permintaan menarik (desakan) dari IMF, ADB dan World Bank, yang jelas tidak sesuai dengan jiwa Pasal 33 ayat (1) UUD 1945,  yang berasaskan kekeluargaan.

[4] Emanuel S. Savas, Privatization - The Key To Better Government (New Jersey: Chatham House Publishers, Inc., 1987), 3-4. Savas menjelaskan bahwa untuk tidak membingungkan apakah perusahaan yang sahamnya dimiliki publik (perusahaan terbuka) merupakan barang publik yang sama dengan gedung kantor pemerintahan, maka ada 3 kondisi yang berbeda yang harus diperhatikan untuk menggambarkan pengertian “publik”: (1) government ownership, (2) widespread ownership, (3) widespread acces.

[5] Michel Kerf, et al., Concessions for Infrastructure - A Guide to Their Design and Award, World Bank Technical Paper No. 399, Finance, Private Sector, and Infrastructure Network (Washington, D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development/ World Bank, 1998),  3-5. Pada saat pasar dapat dilayani secara efisien oleh beberapa perusahaan, pada saat mereka secara alamiah berkompetisi (persaingan usaha), maka kompetisi yang luar biasa tersebut biasanya berjalan baik. Namun pada saat mereka merupakan natural monopoly yang luar biasa, maka kompetisi (head-to-head competition) tidak berjalan. Pemberian konsesi dapat digunakan untuk menciptakan kompetisi (persaingan usaha) di pasar. Infrastruktur yang dipertimbangkan sebagai natural monopoly, dan lebih sesuai dengan pemberian konsesi adalah: distribusi air, distribusi dan transmisi energi, distribusi dan transmisi gas, infrastruktur rel kereta api, jalan. Sedangkan infrastruktur yang secara potensial kompetitif, dan konsesi bukan solusi bagi infrastruktur tersebut adalah: pembangkit tenaga, produksi gas, pasokan retail gas dan energi, telekomunikasi, jasa layanan kereta api. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pemberian konsesi adalah cara yang terbaik bagi industri-industri yang natural monopoly.

[6] Savas, 44. Savas mengatakan bahwa dalam konsep private goods, tidak ada masalah  dalam hal supply karena pasar menyediakannya, dimana konsumen memerlukan barang, pengusaha melihat adanya kebutuhan tersebut lalu memproduksi, dan menjual kepada pembeli untuk memenuhi kebutuhannya dengan harga yang memuaskan secara bersama (a mutually satisfactory price).

[7] Dikun, 536 dan 549. Implementasi pendekatan pasar (market-based approach) disektor infrastruktur membutuhkan perubahan radikal dari peran Pemerintah. Dalam koridor ini partisipasi swasta dalam penyelenggaraan dan pelayanan infrastruktur sudah dapat diwujudkan. Bentuk partisipasi swasta yang paling mendasar adalah investasi. Pemerintah dapat saja melakukan intervensi dalam penyelenggaraan infrastruktur yang selama ini sudah dianggap sebagai private goods. Jalan tol adalah contoh dimana pasar tidak berhasil memasok infrastruktur dan pelayanan yang mampu melayani kebutuhan pergerakan uang dan barang (lihat: Dikun, 536). Beberapa pihak bahkan mengatakan bahwa jalan tol adalah private and completely commercial goods, dan oleh karena itu tidak perlu lagi ada campur tangan Pemerintah dalam penyelenggaraan jalan tol. Persepsi dan praktek bisnis jalan tol selama ini cenderung menopang teori ini. Jalan tol sebenarnya adalah fenomena skema pembiayaan (financing scheme) dari penyelenggaraan infrastruktur dan pelayanan jalan yang secara fundamental menjadi kewajiban sektor publik. Swastanisasi dan partisipasi sektor swasta dalam pembangunan dan penyelenggaraan infrastruktur sebenarnya merupakan salah satu opsi dalam pembiayaan infrastruktur. Namun ruang perdebatan masih terbuka untuk infrastruktur yang masih menjadi kewajiban Pemerintah, dan masih merupakan public goods seperti jalan, angkutan umum perkotaan, telekomunikasi dan listrik pedesaan, dan saluran irigasi (lihat: Dikun, 549).

[8] Dedy S. Priatna, Deputi Bidang Sarana dan Prasarana Bappenas, dalam Bisnis Indonesia, Rabu, 18 Februari 2009,  ”Peran Swasta dalam Proyek Infrastruktur Tak Memuaskan”, hal 2.

[9] Don Wallace, “Private Participation in Infrastructure and the Provision of Public Services – Inevitable and Dificult”, Transnational Lawyer 2004, Symposium: Market in Transition: Reconstruction and Development Part Two-Building Up to a Drawdown: International Project Finance and Privatization – Expert Presentations on Lessons to be Learned, 18 Transnat’l Law 117, Copyright © 2004 University of the Pacific, McGeorge School of Law (2004): 118-119. Don Wallace menjelaskan, kebutuhan pendanaan swasta (private finance) hampir bersifat universal. Solusinya bisa bervariasi dari suatu negara ke negara lain, tergantung dari tingkat pembangunan negara tersebut, yang mana dapat menjadi sesuatu yang berasal dari pemerintahan pusat ke provinsi. Partisipasi pendanaan swasta ini berawal dari negara Inggris, kemudian dikembangkan oleh United Nations dan Perancis, sebagaimana dikatakan oleh Don Wallace: “The British have given us a great deal of this because the British first nationalized everything, and now they have denationalized, i.e., privatized, everything. They have the greatest number of consultants and many bank, lawyers. Britain used to call it the ‘PFI’ (Private Finance Initiative) and now they call it Public/Private Partnership. In the United Nations, we refer to it as privately financed infrastructure projects. Many of us have also heard the term of ‘BOT’ (Build Operate Transfer), ‘BOO’ (Build Operate Own), or ‘BOOT’(Build Operate Own and Transfer), or ‘ROT’ (Rehabilitate Own Transfer). In the United Nations, we also refer to it as concessions. This is a term Americans resisted, but the French taught us about their concession system. The French system is a little different and deals that derive from their arrangements are called Concession Agreements. Partisipasi swasta tersebut kemudian disebutkan sebagai suatu hal yang tidak dapat dihindarkan namun suatu hal yang sulit  (inevitable but difiicult).

Sejarah Perkembangan Kerjasama Pemerintah dan Swasta dalam Pembangunan Jalan Tol di Indonesia

Di Indonesia, konsep kerjasama Pemerintah dan swasta (KPS), dalam pembangunan infrastruktur, dipilih sebagai alternatif oleh Pemerintah sejak pembangunan infrastruktur mulai agak tersendat karena datangnya krisis moneter. Kondisi moneter dalam negeri yang saat itu tidak stabil mengakibatkan terjadi larinya modal ke luar negeri (capital flight). Pada saat kondisi Indonesia semakin terpuruk karena krisis, Presiden Soeharto mengeluarkan Keputusan Presiden Nomor 7 Tahun 1998 Tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha Swasta dalam Pembangunan dan/atau Pengelolaan Infrastruktur (Keppres No.7/1998). Namun, upaya ini tidak membuahkan hasil.[1]

Pada tahun 1998 perekonomian Indonesia terperosok ke titik terdalam. Pengalaman dunia internasional menunjukkan bahwa ketika suatu negara terkena krisis ekonomi maka alokasi untuk infrastruktur merupakan hal pertama yang dikorbankan. Kebijakan Pemerintah yang dibidani oleh International Monetary Fund (IMF) menjadikan pengembangan infrastruktur seakan jalan di tempat (stagnan). Perhatian utama terfokus pada pembenahan kebijakan moneter melalui restrukturisasi perbankan.[2]

Pada tahun 2005, Pemerintah, mulai serius untuk menerapkan konsep KPS. Diawali dengan diselenggarakannya Indonesia Infrastructure Summit I pada pertengahan Januari 2005 (IIS I 2005). Saat itu, ada 91 proyek yang ditawarkan Pemerintah kepada investor untuk menjadi proyek KPS.[3] Namun, dalam penerapan konsep KPS tersebut, banyak kendala-kendala dalam pelaksanaannya. Sebagai salah satu contoh adalah kendala dalam pengadaan tanah.[4]

Untuk mengawal proyek-proyek tersebut supaya layak dikerjasamakan membutuhkan kerja yang sangat keras Pemerintah. Banyak hal yang harus diperbaiki atau dibentuk. Untuk lebih memfasilitasi partisipasi swasta dalam infrastruktur sesuai dengan Instruksi Presiden Nomor 5 Tahun 2008 Tentang Fokus Program Ekonomi Tahun 2008-2009 (Inpres No. 5/2008), Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) mengumumkan daftar proyek-proyek yang akan dibangun dengan skema KPS. Usaha ini adalah bagian dari komitmen Pemerintah untuk transparansi dan partisipasi aktif terhadap para pemangku kepentingan (stakeholders) dalam rangka implemantasi rencana pembangunan.[5]

Dalam sektor infrastruktur jalan tol,[6] dengan telah diselesaikannya penyempurnaan peraturan perundang-undangan terkait pembangunan jalan tol pada kurun waktu 2004-2009, percepatan pembangunan jalan tol ke depan akan lebih memiliki landasan peraturan dan kelembagaan yang jelas dan kuat. Proses memenuhi target politik untuk membangun jalan tol sepanjang sekitar 1.600 Km yang tidak terpenuhi telah memberikan pelajaran yang sangat berharga bagi pembangunan jalan tol ke depan. Beberapa faktor yang menjadi kendala antara lain: ketersediaan tanah, kelembagaan dan prosedur Badan Layanan Umum (BLU), hambatan pelaksanaan di lapangan, kemampuan pendanaan badan usaha terutama dikaitkan dengan melambungnya harga pengadaan tanah, dan sebagian ruas jalan tol ternyata dijumpai layak secara ekonomi namun belum layak secara finansial.[7]

Secara makro, Bank Dunia dalam laporan  ”Prospek Ekonomi Global 2010” masih mengingatkan bahwa krisis ekonomi dunia belum berakhir dan pemulihannya pun masih terlihat rentan. Negara-negara miskin akan merasakan pertumbuhan ekonomi yang jauh lebih rendah selama lebih dari lima tahun. Negara-negara sedang berkembang akan menghadapi lemahnya ekspansi ekonomi dan menderita akibat kesulitan mendapatkan dana. Oleh karena itu, negara-negara sedang berkembang sangat rentan dalam ketidakstabilan pada lima hingga tujuh tahun ke depan.[8]

Di negara-negara Asia-Pasific, dalam konteks KPS, pemerintahan menghadapi sejumlah hambatan yang merintangi progres KPS dalam pembangunan infrastruktur. Ada 6 hambatan secara umum yang dihadapi negara-negara Asia-Pasific dalam KPS sebagaimana yang digambarkan Noeleen Heyzer, yaitu:[9]

a.       Kurangnya perhatian dan pemahaman diantara para pejabat Pemerintah mengenai KPS (lack of awareness about PPPs among government officials).

b.      Kurangnya usaha yang langsung terhadap kapasitas membangun baik disektor publik dan sektor swasta (it is essential that more efforts are directed towards addressing capacity building in both the public and private sector). 

c.       Kurangnya kerangka kerja regulasi dan administratif untuk menjamin lingkungan kondusif KPS (lack of administrative and regulatory frameworks to ensure an environtment condicive to PPPs).

d.      Kontrak-kontrak KPS kebanyakan dirancang berdasarkan kerja tim atau pantia (PPP contracts are mostly draftted on an ad hoc basis).

e.       Proses dan prosedur identifikasi, pembanguan, pengadaan, pelaksanaan, pengoperasian, dan manajemen kontrak tidak jelas didefinisikan dan tidak memiliki skedul yang pasti bagi pihak-pihak terkait (the processes and procedures for project identification, development, procurement, implementation, operation, and contract management need to be clearly defined and have timelines that are adhere to by the relevant parties).

f.       Pada tingkat kebijakan, kerjasama antara Pemerintah dan swasta masih belum saling asuh atau memelihara (at the policy level, partnership between government and private inverstor still needs to be nurtured).

Pada sekitar tahun 2006, penambahan ruas jalan tol di Indonesia telah menjadi kebutuhan yang mendesak. Pemerintah berkeinginan untuk mempercepat pembangunan jalan tol untuk mewujudkan sistem trasnportasi yang efisien dan mempercepat pertumbuhan ekonomi yang pada akhirnya akan menurunkan tingkat kemiskinan. Untuk mencapai tujuan tersebut, Pemerintah merencanakan untuk membangun 1.600 Km jalan tol baru dalam periode sampai dengan tahun 2009, dimana sepanjang 763 Km merupakan jalan tol “Trans Jawa”.[10] Jalan tol Trans Jawa merupakan suatu jaringan jalan tol yang direncanakan Pemerintah sampai tahun 2014 di koridor pembangunan ekonomi bagian utara Jawa yang secara ekonomi sangat signifikan. Sebagai wilayah ekonomi yang sangat berkembang, sektor swasta diharapkan memberikan kontribusi untuk membangun infrastruktur di koridor pembangunan bagian utara Jawa. Koridor tersebut menghubungkan pusat-pusat manufaktur utama di Jawa yang akan meningkatkan efisiensi melalui hubungan jaringan jalan tol. Ruas-ruas baru jalan tol Trans Jawa akan melanjutkan ruas jalan tol Merak – Cikampek, 7 ruas dari 10 ruas menghubungkan Cikampek ke Surabaya telah memiliki pemegang konsesi, satu ruas baru mulai dioperasikan, 2 ruas telah selesai ditenderkan dan akan menandatangani Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT), sebagian pemegang konsesi telah mulai membangun sedangkan sebagian lainnya belum mulai membangun.[11]

Pembangunan jalan tol sebagai bagian dari jaringan jalan nasional dimaksudkan untuk mempercepat perwujudan jaringan jalan bebas hambatan. Pemerintah setiap 5 tahun sekali menetapkan kebijakan dan program pembanguan jalan tol dengan mengacu kepada pembangunan ekonomi dan pengembangan wilayah, sistem transportasi nasional dan kebijakan nasional sektor lain.[12]

Pemerintah menetapkan pengembangan jaringan jalan tol sebagai bagian yang terintegrasi dari rencana pengembangan jaringan jalan nasional secara umum. Meskipun demikian, Pemerintah memberikan kesempatan lebih luas lagi bagi badan usaha untuk mengajukan proyek prakarsa, yaitu proyek diluar yang diprogramkan Pemerintah.[13] 

(Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn)

---

[1] http://www.fiscal.depkeu.go.id/webbkf/kajian/artikel_PPP_prap.pdf. 12/06/2008 11:47. Praptono Djunaedi, “Implementasi Public-Private Partnership dan Dampaknya ke APBN”. Dalam tulisannya, Praptono Djunaedi mencoba memberikan pengertian dari KPS atau yang merupakan terjemahan dari Public Private Partnership (PPP)dengan mengutip pendapat William J. Parente dari USAID Environmental Services Program, yang mendefinisikan PPP tersebut sebagai:“an agreement or contract, between a public entity and a private party, under which: (a) private party undertakes government function for specified period of time, (b) the private party receives compensation for performing the function, directly or indirectly, (c) the private party is liable for the risks arising from performing the function and, (d) the public facilities, land or other resources may be transferred or made available to the private party”. Keppres No.7/1998 ini telah beberapa kali direvisi, pertama dengan Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 Tentang Kerjasama Pemerintah Dan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur, tanggal 9 November 2005 (Perpres No. 67/2005), dan terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 13 Tahun 2010 Tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 Tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur, tanggal 28 Januari 2010 (Perpres No. 13/2010).

[2] Suyono Dikun, ed., Infrastruktur Indonesia – Sebelum, Selama, dan Pasca Krisis (Jakarta: Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, 2003), 7-10. Pada awal terjadinya krisis, Pemerintah mengambil kebijakan stabilisasi dan reformasi ekonomi yang dituangkan dalam Memorandum of Economic and Financial Policies (MEFP) bersama International Monetary Fund (IMF), 5. Krisis ekonomi kemudian menempatkan infrastruktur pada posisi dilematis. Di satu sisi, infrastruktur dituntut untuk mampu menunjang dinamika ekonomi yang efisien sehingga tidak terjadi economic losses, namun di sisi lain infrastruktur tersisih dari kebijakan alur utama (the mainstream of macro sectors) yaitu prioritas tertinggi diletakkan pada sektor moneter dan perbankan, sementara sektor riil dan sektor infrastruktur dianggap sebagai derivasi kedua dan ketiga dari ekonomi makro. Infrastruktur merupakan roda penggerak pertumbuhan ekonomi. Beberapa studi menunjukkan bahwa ketersediaan infrastruktur dengan pertumbuhan produk domestik bruto (PDB) ternyata mempunyai hubungan yang erat. Elastisitas PDB terhadap infrastruktur – perubahan persentase pertumbuhan PDB per kapita sebagai akibat dari naiknya satu persen ketersediaan infrastruktur – diberbagai negara bervariasi antara 0.07 sampai 0.44 mengutip World Bank, 1994.

[3] Iwan Erar Joesoef, Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT) Sebagai Kontrak Bisnis Berdimensi Publik Antara Pemerintah Dengan Swasta (Investor) Dalam Proyek Infrastruktur (Jakarta: BP-FHUI, 2006), 84. Pada Indonesia Infrastructure Summit II (Indonesia Infrastructure Conference & Exhibition 2006) di Jakarta, 1-3 November 2006, Pemerintah menawarkan 10 model proyek senilai US$ 4,4 miliar dan mempersiapkan 101 proyek potensial lain senilai US$ 14,7 miliar, lihat Berita Departemen Pekerjaan Umum Republik Indonesia, Rabu, 1 November 2006 di website http:www.pu.go.id.

[4] Departemen Pekerjaan Umum Republik Indonesia. ”Memori Akhir Tugas Menteri Pekerjaan Umum – Kabinet Indonesia Bersatu 2004-2009”, (tanpa tahun), 146-149. Dalam buku laporan Menteri tersebut disebutkan bahwa dalam era reformasi membuat masyarakat semakin terbuka dalam berbagai segi kehidupan, maka dalam pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan infrastruktur tidak dapat lagi didekati semata-mata oleh pendekatan kekuasaan. Kendala pengadaan tanah terhambat oleh pelaksanaan di lapangan seperti kenaikan harga tanah yang melebihi perkiaraan biaya tanah yang telah ditetapkan Pemerintah yang mempengaruhi kelayakan investasi dan juga dihambat oleh pendanaan untuk pengadaan tanah.

[5] State Ministry of National Development Planning/ National Development Planning Agency – Bappenas. “PPP Book: Public – Private Partnerships, Infrastructure Projects in Indonesia, Republic of Indonesia”. (Jakarta: Bappenas 2009). Berdasarkan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Rencana Pembangunan Nasional (UU No. 25/ 2004), PPP Book tersebut adalah rencana pemerintah. Dia merupakan signal bagi pasar (market) mengenai dukungan finansial yang dibutuhkan dari sektor swasta untuk melaksanakan rencana pembangunan infrastruktur. PPP Book adalah sebagai dasar untuk meningkatkan KPS di Indonesia bagi pemerintahan yang baik dan percepatan hasil-hasil pembangunan. Pemerintah kemudian melakukan terobosan baru pada tahun 2011 dengan melakukan peluruncuran Program Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Indonesia (MP3EI) 2011-2025 di JHCC, Senayan Jakarta oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, pada Jum’at, 27 Mei 2011. MP3EI dirumuskan dengan semangat “Business as Not Usual” dan telah ditetapkan dalam Peraturan Presiden Nomor 32 Tahun 2011 Tentang Masterplan Percepatan Dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia 2011-2025 (http://www.ekon.go.id/news/2011/05/27/peluncuran-masterplan-percepatan-dan-perluasan-pembangunan-ekonomi-indonesia, tanggal 11 Juni 2011).

[6] Manfaat pembangunan jalan tol, adalah: (a) bagi Pemerintah: menghemat APBN, mengurangi biaya pemeliharaan, meningkatkan aksebilitas, mendorong pengembangan wilayah, mendorong pertumbuhan ekonomi, efek multiplier, (b) bagi perbankan: menyerap pinjaman perbankan, pinjaman dapat dimanfaatkan untuk sektor produktif, (c) bagi badan usaha: pengembalian investasi, peluang usaha bagi badan usaha lain (kontraktor, supplier, industri, dll), (d) bagi pengguna masyarakat: waktu dan biaya transportasi lebih rendah, pelayanan lebih baik, lapangan kerja meningkat (Lihat:  Manurung, Nurdin. “Pengaturan/ Pengelolaan Program Jalan Tol di Indonesia”, disampaikan pada Learning & Sharing Session IAMPI ke XXVIII, 23 Juli 2009, Jakarta.

[7] Departemen Pekerjaan Umum, ”Memori Akhir Tugas Menteri”, 155.

[8] Kompas, Sabtu tanggal 13 Februari 2010, “Ekonomi 2010 Versi Bank Dunia”, halaman 10, kolom 1-3. Dalam kondisi yang disebut Bank Dunia, Pemerintah Indonesia menyelenggarakan Asia Pasific Ministrial Conference on Public Private Partnership for Infrastructure yang dibuka Presiden Susilo Bambang Yudhoyono di JI-EXPO Kemayoran Jakarta pada tanggal 15 April 2010 (lihat Koran Kontan, Jumat 16 April 2010, 2 kolom 4-7 ”Sepuluh Investor Tertarik Proyek PPP”) dimana Pemerintah menawarkan 100 proyek bernilai total US $ 500 miliar yang masuk dalam PPP Book 2010-2014 yang dikeluarkan oleh Bappenas.

[9] Noeleen Heyzer, under-Secretary-General of the United Nations and Executive Secretary of the Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, “Breaking down the barriers to PPPs in infrastructure development”, (dalam pidato pembukaan Asia Pacific Ministerial Conference (APMC) on Public Private Partnership (PPP) for Infrastructure Development 2010), Jakarta, 14-17 April 2010. Kesimpulan yang coba Penulis sampaikan dari pandangan Noeleen Heyzer tersebut adalah: (1) kurangnya pemahaman para pejabat Pemerintahan atas manajemen risiko, perjanjian konsesi dan berbagi kewajiban, (2) atas kurangnya pemahaman tersebut diperlukan program pelatihan dari publik dan swasta, (3) diperlukan juga struktur pengaturan yang baik dan panduan operasioal yang rinci, (4) diperlukan juga model standar kontrak konsesi dan model dokumen yang memberi pemahaman yang sama bagi para pihak dalam merancang kontrak, (5) diperlukan kejelasan standarisasi elemen-elemen disemua proses, dan (6) perlu dialog antara Pemerintah dan swasta.

[10] Departemen Pekerjaan Umum, Badan Pengatur Jalan Tol (2006). ”Peluang Investasi Jalan Tol di Indonesia”, 6 dan 13.

-          (A) Trans Java Toll Road: 13 Toll Roads Links – 763,24 Km – Rp43,31 triliun.

-          (B) Trans Java Toll Road: 19 Toll Roads Links – 335,84 Km – Rp37,32 triliun.

-          Total (A) + (B) = 32 Toll Roads Links – 1.099,08 Km – Rp80,63 triliun.

[11] Dardak, Hermanto. Vice Minister of Public Works, “Trans Java Toll Road – PPP Project Addressing Bottlenecks in the Economic Corridor of Northern Java to Expedite National Economic Growth”, (dalam Asia Pacific Ministerial Conference 2010, Infrastructure Asia 2010, Jakarta 14-17 April 2010).

[12] Departemen Pekerjaan Umum, Direktorat Jenderal Bina Marga (tanpa tahun). ”Jaringan Jalan Nasional di Indonesia 2008”, 117.

[13] Ibid. Pemerintah merencanakan pengembangan jaringan jalan tol sepanjang 2.411,61 Km yang tersebar di pulau Sumatera, pulau Batam, pulau Jawa, pulau Bali, dan pulau Sulawesi.

Constitution and Private Participation in Toll Road Infrastructure in Indonesia

            Indonesian Constitution (UUD 1945) article 33 (2) stipulated that the entire product segments (goods) which significant for State and important for citizenship livelihood authorized by State. In its elaboration stated that, the economic, based on democracy, citizen welfare, so that all the products branch (goods) which significant for State and important for citizenship livelihood should be authorized by State. If not so, the authority of the product segments (goods) occupied by authority figure and then will pressure the citizens. Only the corporation that not important for citizenship livelihood could be held by persons individually to operate.

            Indonesian Constitution does not give a breakdown which one of the infrastructure fall within the category of the product segments (goods) which significant for State and important for citizenship livelihood that should be authorized by State. However, we could find the elaboration of infrastructure as the product segments (goods) under the regulation as to Public Private Partnership in Infrastructure Procurement (Perpres No. 67/ 2005) that gives the breakdown which one of the infrastructures could be cooperated by private sector, there are:

1. Infrastructure of transportation, airport, seaport, train.
2. Infrastructure of road, toll road, bridge toll.
3. Infrastructure of irrigation.
4. Infrastructure of water supply.
5. Infrastructure of waste.
6. Infrastructure of information and telecommunication.
7. Infrastructure of electricity power.
8. Infrastructure of oil and gas.

   Universally, the State should give the important role since such infrastructure defined as the facility and the need for economic and social function. We then defined it as “public infrastructure”.

            In the mid of 1980, most developing countries, commenced from Latin America and Caribbean, starting the significant economic reform. The large component of the reformation embrace private participation upon infrastructure services, the movement of significant parts of management and control of utilities operating from government to private corporations. Each private participation differs in the grade of participation of government, risk allocation, investment responsibility, operating standard, and the incentive to the operators. Most of the type of participation is privatization and concession, and the less is contract management. 

             In Indonesia, privatization is one of the tools likewise restructuring for increasing the performance of government enterprise (BUMN). Government divided the BUMN under 2 categories, at first BUMN which the intention to get the profit and accomplish with the company law (limited company), and the second, BUMN that established by government to execute the implementation of the government role to supply the goods to the peoples in its society. Theoretically, we can say as stated by Andrew Light, what the role of government in such BUMN is to provide the “pure public goods” or “public goods”.

            Regarding to the Indonesian Constitution under article 33 (2) as mentioned above, all infrastructure including toll road in Indonesia are public goods. As a public goods, the State should play its role; the State could have the preemptive right upon all sectors, to dominate, or together with private sectors working together side by side under the model of partnership, or change in administration and initiative of decision regarding the public property such as: land, building and other moveable goods owned by the State. Regarding the industrial organization, BUMN are the “public enterprise” of which conventionally is natural monopoly. Finally, as a public goods, such infrastructure connects to the subsidies which are paid by public through tax of government earning.

            Land status is a very important thing for the investor who wants to participate in operating the infrastructure. As stated by Michel Kerf, the regulation concerning land use and the ownership of land should be well considered by investors such as in order to get right of way before initiating the project. Indonesian Government, having issued the new regulation concerning development of toll road in Indonesia (UU No.38/2004), as well as the previous law, the status of land after concluded land acquisition action (both initiated by government or private sectors), registered as the asset of the State.

            In order to facilitate private participation, several countries like some countries in Western Europe and Soviet Union and as well as Vietnam, have amended their Constitution in order to give the right of ownership of land to private sectors. In these circumstances, should Indonesian government amend the Constitution in order to facilitate private participation?

According to my research dissertation in Postgraduate Program Faculty of Law University of Indonesia (2007-2011), the answer is, the government not needs to amend the Constitution. My dissertation make an attempt to give a solution by making the legal structure where the toll road infrastructure contract model remain as private goods but do not realese its status as public goods, of which, by giving to private investor the right of land use (Hak Pakai) upon the management right of land (Hak Pengelolaan) of Kementerian Pekerjaan Umum RI. By giving such the right of land during the concession period to private investor, the toll road infrastructure status could be as a private goods, of which, could be transferred, rent or could be put under collateral in debt financing (Hak Tanggungan), but still has its public dimension, where the Government (State) still have the right of authority through Hak Pengelolaan (management right of land).

In this circumstances, the regulation of Hak Pengelolaan (management right of land) should enhance under the law (by issuing the management right of land law), so that, legally equal like the other right of land as stipulated in article 16 of Indonesian Agrarian Law (UUPA).

(Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn).