Swastanisasi Sektor Infrastruktur: Tekanan dan Dampaknya

Arah partisipasi swasta yang terjadi secara besar-besaran dalam pembangunan infrastruktur terjadi dibanyak negara-negara sedang berkembang, dan manfaat dari mulainya gelombang swastanisasi dan investasi baru menjadi jelas. Pergerakan swastanisasi infrastruktur tersebut, yang diluncurkan pada pertengahan tahun 1980-an, dimulai pada sektor energi (power sector), khususnya fasilitas pembangkit tenaga (power generation) yang proyeknya dilaksanakan secara Build-Own-Operate (BOO) atau secara BOT. Para investor menjadi lebih aktif dalam berbagai tipe infrastruktur yang ditawarkan Pemerintah pada swasta dalam sektor-sektor pengairan, transportasi, dan sektor lainnya.[1]

Swastanisasi itu sendiri adalah suatu kata baru yang secara cepat digunakan secara populer meskipun memiliki kelemahannya. Kata swastanisasi pertama muncul dalam kamus pada tahun 1983 dan didefinisikan secara sempit  sebagai:  ”To make private, especially to change  (as a business or industry) from public to private control or ownership”.[2] Kata tersebut kemudian memperoleh arti yang lebih luas, menjadi simbol cara baru melihat kebutuhan masyarakat, dan suatu pemikiran kembali atas peran Pemerintah dalam pemenuhan kebutuhan masyarakat. Ini berarti lebih mengandalkan lembaga-lembaga swasta dari pada Pemerintah untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Untuk itu Emanuel S. Savas mendefinisikan swastanisasi (privatization) sebagai: “… the act of reducing the role of government, or increasing the role of the private sector, in an activity or in the ownership of assets”.[3]

            Beberapa tekanan kuat berada disamping pergerakan swastanisasi, yaitu: tekanan pragmatis, tekanan ideologis, tekanan komersial dan tekanan populis. Tujuan para pragmatis adalah pemerintahan yang baik, dalam pengertian efektifitas biaya yang lebih baik. Tujuan dari pendekatan ideologi adalah pengurangan peran Pemerintah dan meningkatkan peran lembaga-lembaga swasta. Tujuan dari kepentingan komersial adalah untuk mendapatkan lebih banyak usaha dengan cara memperoleh belanja Pemerintah yang lebih, untuk dialihkan pada swasta. Tujuan dari para populis adalah untuk mencapai masyarakat yang lebih baik dengan memberikan masyarakat kekuasaan yang lebih untuk memperoleh kepuasan atas kebutuhan pokok mereka, sambil mengurangi birokrasi publik dan memperbesar peran swasta. Penjelasan tekanan swastanisasi dapat dijelaskan sebagai berikut:[4]

(a). Tekanan pragmatis, dimana ketika Pemerintah menghadapi beberapa tekanan fiskal, artinya, pada saat biaya aktifitas Pemerintah naik namun perlawanan publik atas pajak yang lebih tinggi juga naik, pejabat publik kemudian mencari solusinya. Swastanisasi adalah pendekatan strategis untuk memperbaiki produktivitas perwakilan-perwakilan Pemerintah dan dengan demikian memberikan masyarakat lebih banyak uang.

(b). Tekanan ideologis, dimana alasan dari pandangan ini adalah berdasarkan pandangan filosofis politik dan ekonomi. Pada saat banyak penghasilan masyarakat diambil Pemerintah, saat keputusan mengenai pengaturan uang dibuat dengan cara meningkatkan kesenjangan dan tidak responnya organ-organ Pemerintah, dan saat kehadiran Pemerintah masuk lebih jauh ke area aktivitas kemanusiaan, maka ini disebut sebagai suatu kehilangan kebebasan (”a loss of freedom”). Masyarakat modern mensyaratkan individu-individu untuk menyerahkan kontrol yang substansial terhadap aspek-aspek vital kehidupan mereka kepada lembaga-lembaga yang tidak bersifat pribadi.

(c). Tekanan komersial, dimana dukungan lebih jauh lagi dari swastanisasi datang dari kepentingan komersial. Pemikirannya adalah langsung pada sasaran. Grup bisnis melakukan advokasi lebih pada swastanisasi aktivitas interen Pemerintah dan mendukung legislasi yang melarang penggunaan pegawai pemerintahan untuk melakukan pekerjaan dimana swasta dan pembayar pajak dapat melakukannya. Tekanan komersial adalah pendukung yang aktif atas swastanisasi, walaupun kepentingan-kepentingan mereka sangat berbeda dari para pragmatis dan yang berdasarkan filosofis politik atau ekonomi.

(d).      Tekanan populis, dimana kelompok ini menentang, baik terhadap pemerintahan yang gemuk dan bisnis yang besar dan untuk lainnya. Kebanyakan berasal dari lembaga-lembaga lokal dan pemberdayaan masyarakat. Pandangan ini telah disimpulkan sebagai berikut: ”This country’s ‘public’ systems, governmental and private, have become too institutionalized, too bureaucratized, too protective of their own interests. ......”. Mereka bahkan percaya, pada suatu tingkat yang lebih besar kepada keluarga, tetangga, tempat ibadah, dan masyarakat etnik dan asosiasi-asosiasi sukarela. Proses mem-formulasikan kebutuhan-kebutuhan pokok, dan bekerja melalui lembaga-lembaga tradisional lokal untuk memuaskan kebutuhan mereka.

Beralihnya peran Pemerintah kepada swasta, mengharapkan adanya pengalaman dan pembiayaan yang akan menyelesaikan pertumbuhan yang cepat atas permintaan jasa layanan infrastruktur. Kritik terhadap swastanisasi adalah terkait dengan pertanyaan akan adanya dampak yang merugikan atas tujuan-tujuan penting lainnya, seperti akses orang-orang miskin terhadap jasa layanan infrastruktur modern, dampak lingkungan dari infrastruktur,[5] dan pengurangan korupsi.[6]

Kajian-kajian yang menyeluruh terhadap dampak-dampak swastanisasi terlihat bahwa skema-skema perencanaan yang baik dapat membawa peningkatan yang substansial atas kesejahteraan secara keseluruhan. Kajian-kajian tersebut terlihat bahwa manfaat-manfaat tersebut adalah meningkatnya investasi yang memberi jasa layanan kepada pengguna jasa baru, harga-harga yang lebih rendah, dan perbaikan produktifitas dan efisiensi. Terhadap faktor-faktor tersebut hanya sedikit yang mempermasalahkan efisiensi secarta teknis dan operasional swastanisasi. Kritik terhadap swastanisasi umumnya terkait masalah harga yang meningkat akan berdampak pada tidak mampu memberikan jasa layanan, dan sektor swasta tidak tertarik mengembangkan jasa layanannya kepada pengguna jasa yang lebih miskin.[7] Adanya tekanan dan kritikan terhadap swastanisasi sebagaimana yang dijelakan di atas, dapat digunakan sebagai alat untuk mengukur tingkat kesimbangan antara publik dan swasta yang lebih fair.

Tabel Nomor  2.3

Tekanan-Tekanan disamping Privatisasi

Force	Goal	Reasoning
Pragmatic	Better government	Prudent  privatization leads to more cost-effetive public services.
Ideological	Less government	Government is too big, too powerful, to intrusive, in people’s live and therefore is a danger to democracy. Government’s decisions are political, thus are inherently less trustworthy than free-market decisions.
Commercial	More business	Government spending is a large part of the economy; more of it can and should be directed toward private firms. State-owned enterprises and assets can be put to better use by the private sector.
Populist	Better society	People should have more choice in public service. They should be empowered to define and address common needs, and to establish a sense of community by relying more on family, neighborhood, church, and ethnic and voluntary associations and less on distant bureaucratic structures

(Sumber dikutip dari : Savas, Emanuel S., Privatization, The Key To Better Government, New Jersey: Chatham House Publishers, Inc., 1987, halaman 5.)

 Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn

---

[1] Gregory Fischer, Suman Babbar, “Private Financing of Toll Roads”, RMC Discussion Paper Series 117, (Gregory Fischer, Mercer Management Consulting, Inc., and Suman Babbar, World Bank, Project Finance and Guarantees Group), vii. Dalam infrastruktur jalan tol, berbagai tantangan dalam pembangunan dan pembiayaan jalan tol adalah sama dalam menghadapi proyek infratsruktur lainnya, dimana secara tipikal adalah bersifat padat modal (capital-intensive) dan berbagi risiko-risiko tertentu (share certain risks), termasuk risiko konstruksi (construction risk), risiko politik (political risk), risiko mata uang (currency risk), dan risiko keadaan kahar (force majeure risk). Namun jalan tol menghadapi resiko-resiko lebih besar dalam beberapa area penting, termasuk pembebasan tanah untuk daerah milik jalan (right-of-way), kondisi cuaca dan geologi yang tidak terduga (unforeseen geological and weather condition) yang dapat meningkatkan biaya dan keterlambatan, dan bahkan yang lebih penting, tidak dapat diprediksinya lalu-lintas (future traffic) dan tingkat pendapatan (revenue levels). Proyek pembangkit tenaga listrik, sebagai contoh, bisa menghadapi resiko-resiko yang lebih sedikit dari jalan tol karena fisik pabriknya (physical plant) adalah dalam satu lokasi (dengan fasilitas pembebasan tanah) dan pendapatan (future revenues) secara umum terjamin dalam suatu kontrak jangka panjang  (a long-term power purchase agreement).

[2]  Savas, 3.

[3] Ibid. Beberapa penentang swastanisasi melihatnya sebagai menyederhanakan Pemerintah dan kembali kepada Negara yang keras dimana hanya yang kuat yang berhasil dan yang lemah tertinggal dalam mengatasi masalahnya sendiri. Saat diterapkan dengan tepat, dia akan  lebih menawarkan pada yang tidak beruntung.

[4] Ibid., 4-5. Lihat Tabel Nomor  2.3.

[5] Mark Stallworthy, Sustainability, Land Use and Environtment: a legal analysis (London: Cavendish Publishing Limited, 2002), 200. Sebagai contoh kasus dampak lingkungan dari infrastruktur dalam kritisasi swastanisasi adalah suatu tujuan regulasi dapat masuk dalam suatu konflik dimana tujuan otoritas jalan bebas hambatan (highways) melaksanakan kewenangannya dan dalam pelaksanaannya konflik dengan otoritas perencanaan terkait masalah keselamatan dan kepentingan publik. Konflik kedua rezim tersebut membutuhkan penyelesaian yudisial. Dalam penyelesaian sampai suatu tingkat pengadilan tinggi, permasalahan hubungan antara rencana penggunaan tanah dan kontrol terhadap polusi dapat digambarkan tidak jelas. Walaupun permasalahannya terkait kontrol terhadap polusi namun konflik yang timbul adalah konflik antar kedua otoritas tersebut. Penyelesaian kepentingan publik atas masalah lingkungan menjadi masalah karena adanya dua kepentingan otoritas yang terpisah.

[6] Clive Harris, Private Participation in Infrastructure in Developing Countris – Trends, Impact, and Policy Lessons, World Bank Working Paper No. 5 (Washington, D.C.: The International Bank for Reconstruction and Development/ World Bank, 2003), 17.

[7] Ibid.. Di Buenos Aires, partisipasi swasta dalam pengairan dan sanitasi meningkatkan kesejahteraan domestik secara keseluruhan menjadi $ 1.4 billion sedangkan di Guiena $ 23 billion. Enam kasus partisipasi swasta secara rinci dibidang telekomunikasi, energi dan pelabuhan terlihat juga secara substansial memberikan keuntungan kesejahteraan (welfare gains) kepada Pemerintah, pengguna jasa, investor dan, juga para pekerja. Dengan demikian swastanisasi dalam hal ini memberi dampak terhadap (impacts on): (1) service expansion, (2) efficiency, (3) the quality of service, dan (4)  prices.