Perubahan Regulasi Hukum dan KPS Jalan Tol

 Dari hasil penelitian, terlihat bahwa pada awalnya konsep Kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS) dalam kebijakan pembangunan dan penyelenggaraan jalan tol, timbul ketika Pemerintah selesai membangun jalan bebas hambatan pertama yang menghubungkan Jakarta dengan Bogor pada tahun 1978. Pada saat itu, dengan alasan agar pengoperasian dan pemeliharaan ruas jalan tersebut dapat dilakukan mandiri tanpa membebani anggaran Pemerintah, maka pengoperasian dan pemeliharaannya diserahkan kepada badan usaha milik negara (BUMN).  Hal ini mendasari dibuatnya Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1980 Tentang Jalan, tanggal 29 Desember 1980 (UU No. 13/1980). [1]

Pada tahun 1987, Pemerintah memberi kesempatan kepada investor swasta untuk dapat mengelola jalan tol. Pada saat itu terjadi gejala swastanisasi yang melanda dunia.[2] Dalam kasus di Indonesia, swasta harus membentuk suatu usaha patungan (joint venture)[3] dengan BUMN yang khusus bergerak dibidang infrastruktur jalan tol yaitu PT Jasa Marga Persero (Persero) Tbk (Jasa Marga). Pemerintah kemudian memberikan izin konsesi kepada usaha patungan tersebut.[4]

Dalam Peraturan Pemerintah Nomor  8 Tahun 1990 Tentang Jalan Tol (PP No. 8/1990), yang merupakan peraturan pelaksana UU No. 13/1980, Pemerintah memberi kesempatan pada investor swasta untuk ikut membangun infrastruktur jalan tol. Polanya adalah membentuk kemitraan dengan Jasa Marga.[5]  Dalam kemitraan tersebut biaya pengadaan tanah ditanggung oleh Pemerintah.[6]

Berdasarkan data dari Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) pada Juni 2008, investor jalan tol yang berhasil membangun dan mengoperasikan infrastruktur jalan tol berdasarkan PP No. 8/1990 (hampir 2 dekade – sampai tahun 2004), tercatat total panjang jalan tol sekitar 600 Km. Dari 600 Km, yang dibangun oleh Jasa Marga sebagai BUMN adalah sekitar 450 Km, dengan demikian peran investor swasta dalam membangun jalan tol berdasarkan PP No. 8/1990 tersebut adalah masih sekitar 150 Km.

Dalam pelaksanaan PP No. 8/1990, walaupun sedikit investor swasta yang berminat, namun, tidak ada hambatan yang berarti dalam masa pelaksanaan pengadaan investasi jalan tol, masa pelaksanaan pengadaan tanah, maupun masa pembangunan (konstruksi). Sedikit permasalahan adalah masalah pendanaan untuk konstruksi yang cukup tinggi nilainya, dimana perbankan nasional Indonesia belum begitu siap untuk hal ini. Sehingga banyak investor swasta yang mencari pendanaan luar negeri yang lebih murah melalui surat hutang jangka menengah, seperti yang dilakukan oleh PT Citra Marga Nusaphala Persada (CMNP) dengan menggunakan Floating Rate Note (FRN) dan Eurobond untuk proyek pembangunan infrastruktur jalan tol.[7]

Pada tahun 2004, saat Pemerintahan era reformasi, Presiden Megawati Soekarnoputri, mengganti UU No. 13/1980 dan mengeluarkan Undang-Undang Nomor 38 Tahun 2004 Tentang Jalan (UU No. 38/2004). Dalam undang-undang tersebut, pengusahaan jalan tol dapat dilakukan oleh badan usaha, baik oleh BUMN dan/ atau badan usaha milik daerah (BUMD) dan/ atau swasta.[8]

Dalam implementasi kewajiban Pemerintah sebagaimana ditetapkan dalam undang-undang tentang jalan maupun yang disepakati dalam perjanjian PPJT antara Pemerintah dan investor swasta, pengadaan tanah dibiayai oleh investor swasta untuk membangun jalan tol. Biaya pengadaan tanah ini menjadi bagian dari investasi dari investor swasta. Pembebanan biaya tanah pada investor swasta ini sebenarnya telah dilakukan oleh Pemerintah sebelum perubahan UU No. 13/1980 menjadi UU No. 38/2004, yaitu dengan dikeluarkannya kebijakan Menteri Keuangan Republik Indonesia dalam bentuk Surat Edaran Menteri Keuangan Nomor Jl.03.01.Mn/11 tanggal 22 Januari 1997 (SE Men Keu 22 Januari 1997), yang menyatakan bahwa biaya pengadaan tanah seluruhnya menjadi beban investor swasta.[9] Akibat dari kebijakan tersebut, maka pembangunan jalan tol oleh investor swasta menjadi jalan ditempat (stagnan) dalam periode tahun 1997 - 2004.

Pemerintah juga mengalami kesulitan dalam menyediakan tanah bagi investor swasta yang akan membangun jalan tol. Keterlambatan penyediaan tanah oleh Pemerintah, tidak saja memberikan resiko investasi bagi pihak investor swasta dengan meningkatnya nilai tanah dan terjadinya penundaan masa konstruksi, namun juga memberikan dampak kepada investasi yang ditawarkan Pemerintah menjadi tidak layak dimata investor swasta.

Aspek hukum yang mengemuka dan menjadi kendala dalam pengadaan tanah adalah mengenai pengertian tentang “kepentingan umum” sebagaimana Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum (Perpres No. 36/2005).[10]  Pengertian tentang kepentingan umum tersebut masih multi tafsir dan akibatnya menjadi kurang efektif sebagai dasar hukum dalam membebaskan tanah dalam proses pengadaan tanah. Perpres No. 36/2005 tersebut kemudian direvisi dengan Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006 Tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum (Perpres No. 65/2006).[11]

Keterbatasan waktu yang tersedia untuk melaksanakan musyawarah dengan pemilik tanah dan bentuk ganti rugi yang belum diatur secara rinci merupakan kendala yang lain. Aspek perencanaan masih lemah sehingga menyebabkan pengadaan tanah tidak berjalan lancar karena adanya benturan antara pembangunan infrastruktur yang direncanakan dengan dokumen rencana tata ruang/ rencana tata ruang wilayah yang sudah ditetapkan. Selain itu, keterlibatan masyarakat dalam perencanaan juga dirasakan kurang maksimal.[12]

Aspek kelembagaan yang mengemuka dan menjadi kendala dalam pengadaan tanah adalah lemahnya koordinasi antar instansi yang terlibat dalam pertanahan disamping peran Panitia Pengadaan Tanah (P2T) yang belum optimal. Dalam aspek pendanaan, kendalanya adalah masih ditemukan, terutamanya adalah ketersediaan dana Pemerintah maupun investor swasta yang terbatas. Dalam aspek ganti rugi, kendalanya adalah adanya perbedaan harga pasar dan Nilai Jual Objek Pajak (NJOP) yang menyebabkan harga ganti rugi yang diminta masyarakat lebih besar. Dari aspek resettlement[13] saat ini masih belum lengkap dari segi pengaturannya.[14]

Pengusahaan jalan tol yang dilaksanakan oleh investor swasta tersebut dituangkan dalam suatu bentuk perjanjian yang disebut sebagai PPJT.[15] Disini, Pemerintah memberikan hak konsesi[16] kepada investor swasta dalam jangka waktu 30-35 tahun.[17] Konsep yang diterapkan dalam pengusahaan jalan tol tersebut adalah konsep KPS.[18]

Dalam UU No. 38/2004,[19] Pemerintah melaksanakan pengadaan tanah untuk pembangunan jalan tol bagi kepentingan umum berdasarkan rencana tata ruang wilayah kabupaten/kota. Pelaksanaan pengadaan tanah tersebut dapat menggunakan dana yang berasal dari Pemerintah dan/atau badan usaha. Dalam PPJT, disepakati jadwal penyerahan tiap-tiap seksi tanah yang telah dikuasai Pemerintah kepada investor swasta jalan tol dalam suatu keadaan yang memungkinkan investor swasta jalan tol memulai pembangunan konstruksi.[20]

Setelah menandatangani PPJT, investor swasta harus segera memenuhi kewajiban pendanaan sebagaimana yang disepakati dalam perjanjian, menyiapkan dana pembebasan tanah atas biaya investor sendiri, membangun fisik jalan tol tersebut dari pendanaan yang didapat dari pihak perbankan, mengoperasikannya serta memeliharanya dan kemudian pada akhir masa konsesi, jalan tol tersebut diserahkan pada Pemerintah.

Dengan peraturan perundang-undangan yang baru, Pemerintah mencoba melakukan pengadaan investasi (tender) jalan tol tahap pertama. Dari 6 (enam) proyek jalan tol yang ditawarkan Pemerintah kepada investor swasta pada tanggal 17-18 Januari 2005 sebagai tahap pertama, yang merupakan bagian dari total program 1600 Km,[21] terdapat 165 investor swasta yang menyatakan minatnya untuk menggarap proyek infrastruktur jalan tol tersebut[22].

Data dari Direktur Sistem Jaringan Prasarana Direktorat Jenderal Bina Marga - Kementerian Pekerjaan Umum Republik Indonesia (Kementerian PU), disebutkan, dari 181 investor swasta yang telah mengambil formulir penawaran pengadaan investasi, yang dikembalikan sebanyak 36 formulir penawaran dengan membentuk suatu konsorsium[23]. Data Kementerian PU juga mengungkapkan bahwa sekitar 40 % (empat puluh persen) dari peserta yang mengambil formulir penawaran atas 6 ruas jalan tol tersebut adalah investor swasta modal asing, antara lain: Kajima Corporation dari Jepang, China Harbour Engineering dari China, Plus Express Way Berhard dari Malaysia dan MCA Intergroup. Sedangkan investor swasta modal dalam negeri yang berjumlah sekitar 60 % (enam puluh persen), antara lain: PT. Citra Marga Nusaphala Persada Tbk., PT. Bakrie Brothers dan PT Jakarta Propertindo.[24]

Ke-enam ruas jalan tol yang ditawarkan dalam tahap pertama oleh Pemerintah kepada investor swasta diperkirakan bernilai investasi sekitar Rp12 triliun, dan terdiri dari ruas Cikarang – Tanjung Priok (53 Km), ruas Cileunyi – Sumedang – Dawuan (56 Km), ruas Medan – Binjai (15,80 Km), ruas Depok – Antasari (18,2 Km), ruas Cinere – Jagorawi (14 Km) dan ruas Makasar Seksi IV (11 Km).[25]

Pada tahap prakualifikasi[26] dalam proses pengadaan investasi tahap pertama, dari 35 konsorsium yang berminat mengikuti pengadaan investasi atas 6 ruas jalan tol, hanya 18 konsorsium yang berhasil lolos setelah diumumkan oleh Kementerian PU pada tanggal 21 Maret 2005. Konsorsium lokal murni yang lolos sebanyak 7 konsorsium, sementara selebihnya merupakan konsorsium yang dibentuk investor lokal dan swasta asing (Malaysia dan Cina). Dari 6 ruas jalan tol yang ditawarkan dalam pengadaan investasi jalan tol ternyata hanya 3 ruas jalan tol yang diminati investor swasta, yaitu ruas Depok – Antasari, ruas Cinere Jagorawi dan ruas Makasar Seksi IV. Ruas Depok – Antasari sendiri ternyata hanya ada 2 konsorsium yang mengajukan penawaran pengadaan investasi dari 9 konsorsium yang berminat ditahap prakualifikasi, yaitu: PT Citra Waspphutowa dan PT Translingkar Kita Jaya[27].

Pada pelaksanaan pengadaan investasi jalan tol yang pertama setelah keluarnya undang-undang UU No. 38/2004, banyak investor swasta yang mundur dari pengadaan investasi yang ditawarkan. Keadaan ini berulang pada pengadaan investasi tahap IV pada 10 Juni 2008 yang dalam proses prakualifikasi diikuti 87 calon investor yang mengambil dokumen, yang lolos evaluasi hanya 2-3 untuk setiap ruas. Akhirnya Pemerintah akan melakukan pengadaan investasi ulang untuk 4 ruas jalan tol, yaitu: ruas Medan-Binjai, ruas Tegineneng-Babatan, ruas Palembang-Indralaya, dan ruas Pandaan-Batang.[28]

Dengan telah terbentuknya UU No. 38/2004, membuka kesempatan bagi semua  investor swasta untuk ikut dalam pembangunan jalan tol di Indonesia dengan konsep KPS.[29]  Setelah IIS I 2005, khususnya untuk infrastruktur jalan tol, sebagaimana data dari BPJT, investor swasta yang memenangkan pengadaan investasi infrastruktur jalan tol yang diadakan oleh Pemerintah dan telah menandatangani PPJT tercatat ada 22 ruas jalan tol yang akan dibangun oleh investor swasta dengan pola BOT. Sedangkan 4 ruas jalan tol lainnya akan dibangun oleh Pemerintah dengan pola Design-Build-Operate (DBO).[30]

Skedul tahap pengadaan tanah berdasarkan PPJT, harus selesai dalam waktu 24 (dua puluh empat) bulan sejak tanggal efektif PPJT.[31] Status data BPJT pada tanggal 19 Mei 2009 atau 24 (dua puluh empat) bulan setelah PPJT  ditandatangani, dari 22 ruas jalan tol yang PPJT-nya sudah ditandatangani oleh Pemerintah dan investor swasta, hanya 6 investor swasta yang berhasil sampai pada tahap pembangunan konstruksi dan telah melalui tahap pengadaan tanah.[32]

Dari data Direktorat Jenderal Bina Marga, Kementerian PU, hingga tanggal 15 November 2007, untuk pembangunan 40 ruas jalan tol (Trans-Jawa maupun non Trans-Jawa) dari kebutuhan lahan sekitar 12.209 Ha, baru sekitar 248 Ha yang sudah dibebaskan atau hanya sekitar 2,04 % (2,04 persen).[33] Berdasarkan data dari BPJT pada bulan November 2008, dari luas Daerah Milik Jalan (Damija) yang harus dibebaskan sekitar 6.694,44 Ha, baru terealisasi pembebasannya sekitar 708,81 Ha atau baru mencapai sekitar 10,59 % (10,59 persen) sejak tahun 2005.[34] Pada realisasi tahun 2010 (April) tercatat, rekapitulasi pelaksanaan pengadaan tanah jalan tol trans jawa seksi prioritas dari 1.580,63 Ha yang sudah terealisasi 1.080,43 Ha (68, 35 %). Rekapitulasi pelaksanaan pengadaan tanah jalan tol non trans jawa dari 2,874.42 Ha yang sudah terealisasi 333,23 Ha (11.59 %).[35]

Ketua Asosiasi Jalan Tol Indonesia (ATI) Fatchur Rochman mengatakan, dengan kondisi laju pembangunan jalan tol yang demikian memang sudah saatnya Pemerintah mengevaluasi ulang seluruh jalan tol. Evaluasi itu tidak hanya menyangkut ruas jalan tol yang PPJT-nya telah ditandatangani tapi belum dimulai konstruksinya, akan tetapi juga ruas jalan tol yang PPJT-nya belum ditandatangani dan masih dalam tahap persiapan, atau bahkan baru akan ditawarkan. Evaluasi diperlukan guna mencari penyebab lambannya realisasi setiap tahap pembangunan jalan tol dan solusinya.[36]

Permerintah dan investor swasta, harus bisa saIing introspeksi. Pemerintah bisa memahami keinginan investor swasta dan investor swasta tidak hanya sekadar meminta insentif tanpa memberikan komitmen untuk menyelesaikan pembangunan jalan tol yang ditanganinya. Dalam kebijakannya, Pemerintah juga harus menjadikan jalan tol sebagai prioritas, sehingga dalam setiap anggarannya tersedia alokasi khusus untuk pembangunan jalan tol.[37]

Melihat adanya perubahan kebijakan pengadaan tanah sebagai salah satu dari kebijakan-kebijakan Pemerintah untuk pembangunan jalan tol, dapat disimpulkan bahwa dalam konsep KPS, pelaksanaannya banyak dipengaruhi oleh politik, hukum dan ekonomi. Untuk itu, perlu dipelajari latar belakang kebudayaan, ekonomi, kekuatan politik didalam masyarakat, keadaan kelembagaan negara dan struktur sosialnya, selain dari institusi hukumnya sendiri.[38] Sehubungan dengan peranan hukum dalam pembangunan adalah untuk menjamin bahwa perubahan itu terjadi dengan cara yang teratur, karena baik perubahan maupun ketertiban (keteraturan) merupakan tujuan kembar daripada masyarakat yang sedang membangun, maka hukum menjadi suatu alat yang tak dapat diabaikan dalam proses pembangunan.[39]

(Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn)

Tabel Nomor  1. 1.

Daftar Investor Yang Sudah Tandatangan Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT) sejak diselenggarakannya Infrastructure Summit 2005 (Januari 2005).

	Uraian	Panjang (Km)	Nilai Investasi (Milyar Rupiah)	Nilai Tanah (Milyar Rupiah)
i	Operasi (21 ruas)	687,87
ii	PPJT – skema BOT sebanyak (22 ruas)	784, 35	67.571,40	10.224,31
	- Konstruksi (6 ruas)	207, 25	16.599,18	1.593,30
	- Persiapan dan Pembebasan Tanah (16 ruas)	577,10	50.972,22	8.631,01
iii	Dibangun Pemerintah – skema DBO sebanyak (4 ruas)	75,91	9.846,70	1.978,70
iv	Persiapan PPJT (4 ruas)	154,24	10.267,17	1.580,80
v	Persiapan Tender (31 ruas)	1.385,51	136.799,73	11.213,46
	Total	3.087,88	224.485,00	24.997,27

Data per tanggal 19 Mei 2009

(Sumber data didapat langsung dari Badan Pengatur Jalan Tol – Departemen Pekerjaan Umum Republik Indonesia, dalam penelitian langsung bulan Juni 2009).

Note:

-          Rencana pembangunan Jalan Tol sesuai Surat Keputusan Menteri Pekerjaan Umum No. 369/2005 jo Surat Keputusan Menteri Pekerjaan Umum No. 280/2006 jo Surat Keputusan Menteri Pekerjaan Umum No. 360/2008 tentang Rencana Umum Jaringan Jalan Nasional sepanjang 3.087,88 Km.

-          Rekapitulasi progres pembangunan Jalan Tol per 19 Mei 2009.

-          PPJT : Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol.

-          BOT : Build-Operate-Transfer.

-          DBO : Design-Build-Operate.

-          Km : Kilo meter.

Tabel Nomor  1. 2

Daftar Jalan Tol Dalam Tahap Konstruksi sejak diselenggarakannya Infrastructure Summit 2005 (Januari 2005).

No.	Ruas / Kelompok	Panjang (Km)	Tanda Tangan PPJT	Investor	Progres Konstruksi ( % )
1.	Kanci - Pejagan	35	29-05-2006	PT Semesta Marga Raya	53 %
2.	Kertosono - Mojokerto	41.65	30-06-2006	PT Marga Hanurata Intrinsic	0.27 %
3.	Semarang - Solo	75.70	15-12-2006	PT Trans Marga Jateng	Seksi 1 Paket 1 : 0.900 % Paket 2 : 1.179 % Paket 3 : 0.900 %
4.	Surabaya - Mojokerto	36.27	06-04-2006	PT Marga Nujyasumo Agung	Ruas : 4.672 % Seksi I A : 24.309 %
5.	JORR W1	9.85	02-02-2007	PT Jakarta Lingkar Barat Satu	40 %
6.	Bogor Ring Road	11.00	29-05-2006	PT Marga Sarana Jabar	22 %
	TOTAL	97.70

   Data per tanggal 19 Mei 2009

(Sumber data didapat langsung dari Badan Pengatur Jalan Tol – Departemen Pekerjaan Umum Republik Indonesia, dalam penelitian langsung bulan Juni 2009).

Note:

-          PPJT : Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol.

-          JORR W1 : Jakarta Outer Ring Road seksi West 1.

-          Km : Kilo meter.

Tabel Nomor  1.3

Daftar Rekapitulasi Realisasi Luas Tanah Yang Dibebaskan sejak diselenggarakannya Infrastructure Summit 2005 (Januari 2005).

A	TRANS JAWA
No	Ruas	Panjang (Km)	Kebutuhan Luas PPJT (Ha)	Realisasi Luas PPJT (Ha)	Bobot ( % )
1	Cikampek – Palimanan	116,00	788,24	142,06	16,02
2	Kanci – Pejagan	35,00	248,36	242,63	97,71
3	Pejagan – Pemalang	57,50	380,15	47,52	13,01
4	Pemalang – Batang	39,00	239,70	-	-
5	Batang – Semarang	75,00	476,17	1,10	0,23
6	Semarang – Solo	75,70	804,40	42,45	5,28
7	Solo – Mantingan	57,10	368,87	18,05	4,89
8	Mantingan – Ngawi – Kertosono	120,01	743,10	22,67	3,05
9	Kertosono – Mojokerto	41,65	294,35	36,40	12,37
10	Mojokerto – Surabaya	34,05	365,00	31,98	9,38
Sub Total A		651,01	4.699,34	584,86	12,45

B	NON TRANS JAWA
No	Ruas	Panjang (Km)	Kebutuhan Luas PPJT (Ha)	Realisasi Luas PPJT (Ha)	Bobot ( % )
1	Makasar Seksi IV	11,60	3,00	2,65	88,40
2	Bogor Ring Road	11,00	33,00	26,46	80,18
3	Cinere – Jagorawi	14,70	134,70	18,91	14,04
4	Gempol – Pasuruan	33,75	331,71	0,84	0,25
5	Gempol – Pandaan	13,61	100,06	73,99	73,95
6	Depok – Antasari	21,55	180,01	0,07	0,04
7	Bekasi – Cawang – Kp Melayu	21,04	95,28	1,03	1,08
8	Cibitung – Cilincing	34,50	197,51	-	-
9	JORR W2 (Ulujami – Kb Jeruk)	7,00	42,00	-	-
10	Akses Tanjung Priok	12,10	26,80	-	-
11	Cileunyi – Sumedang – Dawuan	58,50	363,00	-	-
12	Medan – Kualanamu	60,00	456,23	-	-
13	Pemindahan Gerbang Tol Pondok Gede Timur	1,30	12,70	-	-
14	Pelebaran Jalan Tol Prof. Dr. Sedyatmo	8,00	19,10	-	-
Sub Total B		308,65	1.995,10	123,95	6,21
TOTAL		959,66	6.694,44	708,81	10,59

   Data per tanggal 19 Mei 2009

(Sumber data didapat langsung dari Badan Pengatur Jalan Tol – Departemen Pekerjaan Umum Republik Indonesia, dalam penelitian langsung bulan Juni 2009).

Note:

-          PPJT : Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol.

-          JORR W2 : Jakarta Outer Ring Road seksi West 2.

-          Km : Kilo meter.

-          Ha : Hektar are

---

[1]http://www.jasamarga.co.id/jsit/index.php?option=com_content&task=view&id=88&Ite18/09/2007. Setelah ruas jalan yang dibangun padatahun 1973 dan selesai pada tahun 1978, dibentuklah suatu badan usaha PT Jasa Marga (Persero), dan pada tanggal 9 Maret 1978 Presiden Soeharto meresmikan jalan tol tersebut sebagai jalan tol pertama di Indonesia yang diberi nama “Jagorawi”. Pada tanggal 29 Desember 1980, Pemerintah mengundangkan UU No. 13/1980 yang mendefinisikan jalan tol sebagai jalan umum yang kepada para pemakainya dikenakan kewajiban membayar tol atau sejumlah uang tertentu (Pasal 1 huruf h dan i). Prinsip jalan tol tersebut merupakan alternatif lintas jalan umum yang ada (Pasal 15).

[2] Savas, 3-4. Savas menjelaskan, kesempatan swasta untuk berperan dalam pembangunan seiring dengan gejala swastanisasi yang melanda dunia, sebagaimana dikatakan oleh Savas: “Privatization is a new word that is rapidly coming into popular usage despite its awkward sound. The word privatize first appeared in a dictionary in 1983 and was defined narrowly as ‘to make private, especially to change (as a business or industry) from public to private control or ownership’. But the word has already acquired a broader meaning; it has come to symbolize a new way of looking at society’s needs, and rethingking of the role of government in fulfilling them. It means relying more on society’s private institutions and less on government to satisfy the needs of people. ‘Privatization is the act of reducing the role of government, or increasing the role of the private sector, in an activity or in the ownership of assets’.

[3] Erika P. Schultz, “Joint Venture Agreements: A New Mechanism For Investing In Colombia”, World Arbitration and Mediation Report, Perspective, Copyright © 2001 by Juris Publications, Inc., (July, 2001): 190-191. Model usaha joint venture telah kembali sangat berhasil, khususnya dalam konstruksi, perminyakan, telekomunikasi dan manufaktur. Dia digunakan sebagai alternatif untuk menciptakan kerjasama strategis antara perusahaan-perusahaan untuk jangka waktu yang terbatas, memiliki tujuan tertentu dan tidak mensyaratkan suatu badan hukum baru (“a joint venture is a special combination of forces by and between two or more parties, in which common benefits are sought without constituting a partnership or corporation”). Dia juga digunakan sebagai alat yang penting bagi investor asing yang akan melaksanakan kesempatan investasi secara cepat dan mendapatkan keuntungan yang cepat, dengan meminimalkan dan berbagi resiko.

[4] Iwan Erar Joesoef, Jaminan Pemerintah (Negara) Atas Kewajiban Hutang Investor Dalam Proyek Infrastruktur- Studi Kasus Proyek Jalan Tol) (Jakarta: BP-FHUI, 2005), 1-2. Disebutkan, dalam kasus pemberian izin konsesi pada perusahaan patungan PT Citra Marga Nusaphala Persada, sebagai investor swasta pertama yang membangun prasarana jalan tol, izin konsesi diberikan Pemerintah kepada investor (dalam hal ini usaha patungan PT Citra Marga Nusaphala Persada), mendahului PP No. 8/1990, dimana pada Pasal 38 ayat (2) mengizinkan Badan bekerjasama dengan pihak lain (investor), yaitu berdasarkan Keputusan Menteri Pekerjaan Umum Nomor: 601/KPTS/1987 Tentang Ijin Menyelenggarakan Jalan Tol Cawang – Tanjung Priok Kepada Perusahaan Perseroan (Persero) PT Jasa Marga Dalam Ikatan Usaha Patungan Dengan PT Citra Marga Nusaphala Persada tanggal 9 Desember 1987.  Oleh sebab itu izin tersebut didasarkan pada Keputusan Presiden Nomor 25 Tahun 1987 Tentang Pelaksanaan Sebagian Tugas Penyelenggaraan Jalan Tol Oleh Perusahaan Patungan tanggal 20 Juli 1987. Dengan mengacu pada teori organ pemerintahan, hal tersebut (pemberian izin sebelum PP No. 8/1990) dimungkinkan sebagai suatu kebijakan (policy) dikarenakan peraturan perundang-undangan belum mengaturnya. 

[5] Dikun, 164. PP No. 8/1990 menetapkan seluruh investasi swasta di jalan tol akan berbentuk kemitraan dengan Jasa Marga. Jenis kemitraan publik/swasta ini dilaksanakan dengan sistem BOT. Prinsip dasar yang melandasi kebijakan pemerintahan untuk penyelenggaraan jalan tol adalah: (a) menyediakan fasilitas jalan di kawasan yang sudah berkembang yang dibiayai melalui dukungan pengguna jalan (road user), (b) harus ada jalan alternatif yang disediakan untuk pengguna jalan, (c) tarif tol tidak lebih dari 70 persen dari penghematan biaya operasional kendaraan (BOK) jika kendaraan melalui jalan tol.

[6] Pasal 41 PP No. 8/1990, menyebutkan: ”Biaya pra-studi kelayakan dan pembebasan tanah untuk pembangunan jalan tol ditanggung oleh Pemerintah”.

[7] Joesoef, Jaminan Pemerintah, 78-79.

[8] Indonesia. Undang-Undang Nomor 38 Tahun 2004 Tentang Jalan, disahkan tanggal 18 Oktober 2004, LNRI 2004 Nomor 132, Tambahan LNRI Nomor.444. (Pasal 50 ayat 4). Dalam Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 Tentang Kerjasama Pemerintah Dan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur (ditetapkan pada tanggal 9 November 2005) yang telah direveisi dengan Perpres No.13/2010, mendefinisikan badan usaha adalah badan usaha swasta yang berbentuk perseroan terbatas, badan usaha milik negara (BUMN), badan usaha milik daerah (BUMD), dan koperasi (Pasal 1 butir 4). Disini terlihat adanya dualisme pengaturan badan usaha yaitu yang diatur dalam UU No. 38/2004 dan Perpres No. 67/2005 yang direvisi dengan Perpres No. 13/2010, serta menggabungkan peran BUMN/BUMD dan swasta serta koperasi dalam satu regulasi.

[9] Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan 1 – Jenis, Fungsi dan Materi Muatan (Yogyakarta: Penerbit Kanisius, 2007), 228. Terkesan bahwa Pemerintah seperti “lepas tangan” dalam masalah pengadaan tanah untuk pembangunan jalan tol. Dalam hirarkhis peraturan perundang-undangan, peraturan setingkat Menteri tidak dapat secara substansi menggantikan substansi undang-undang. Eksistensi Peraturan Menteri tersirat dalam Pedoman Nomor 173 Lampiran Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang menyebut: “Pendelegasian kewenangan mengatur dari Undang-Undang kepada Menteri atau Pejabat yang setingkat dengan Menteri dibatasi untuk pengaturan yang bersifat teknis administratif”. Tujuh tahun kemudian, beban yang luar biasa ini sedikit “direduksi” dalam Pasal 61 ayat 2 UU 38/2004 tentang Jalan, yaitu bahwa “Pengadaan tanah untuk pembangunan jalan tol bagi kepentingan umum berdasarkan rencana tata ruang wilayah kabupaten/kota, dapat menggunakan dana yang berasal dari Pemerintah dan/atau badan usaha”. Artinya, tidak lagi harus menjadi beban investor sepenuhnya.

[10] Republik Indonesia. Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Dalam Pasal 1 butir 5 hanya disebutkan bahwa: “Kepentingan umum adalah kepentingan sebagian besar lapisan masyarakat”. Pasal 5 menyebutkan: “Pembangunan untuk kepentingan umum yang dilaksanakan Pemerintah atau Pemerintah Daerah ...”.

[11] Republik Indonesia. Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006 Tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Pasal 5 Perpres No. 36/2005 diubah menjadi: “Pembangunan untuk kepentingan umum yang dilaksanakan Pemerintah atau Pemerintah Daerah ..., yang selanjutnya dimiliki atau akan dimiliki oleh Pemerintah atau Pemerintah Daerah, ...”.

[12] Departemen Pekerjaan Umum, ”Memori Akhir Tugas Menteri”, 148.

[13] Dikun, 453.  Istilah settlement adalah yang terkait dengan aspek prasarana dan sarana pendukung yang diperlukan dalam suatu kawasan permukiman untuk memenuhi fungsinya sebagai kebutuhan dasar manusia, pengembangan keluarga dan mendorong kegiatan ekonomi.

[14] Departemen Pekerjaan Umum, ”Memori Akhir Tugas Menteri”, 148-149.

[15] UU No. 38/2004,  Pasal 51 ayat (3): “Badan usaha yang mendapatkan hak pengusahaan jalan tol berdasarkan hasil pelelangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mengadakan perjanjian pengusahaan jalan tol dengan Pemerintah”.

[16]  Kerf, 1. Konsesi secara luas mengacu pada beberapa pengaturan dimana suatu perusahaan memperoleh suatu hak dari Pemerintah untuk menyediakan jasa layanan tertentu berdasarkan kondisi pasar. Konsesi merupakan alat yang dapat digunakan untuk menciptakan persaingan usaha di pasar apabila persaingan usaha tidak berjalan. Konsesi dapat dikatakan sebagai pengaturan hukum untuk menciptakan persaingan usaha tersebut. Konsesi tidak memerlukan keterlibatan swasta apabila Pemerintah memberikan konsesi pada perusahaan publik.

[17] Dalam PPJT ruas tol Depok – Antasari Nomor: 191/PPJT/V/Mn/2006 tanggal 29 Mei 2006, Pasal 2.3 disebutkan: “Masa konsesi adalah untuk jangka waktu 35 (tiga puluh lima) tahun terhitung sejak Tanggal Efektif”. 

[18] KPS, termasuk infrastruktur jalan tol, mengacu pada Perpres No. 67/2005. Prinsip-prinsip yang diterapkan dalam peraturan tersebut, disebutkan dalam Pasal 6:

1.       Adil, berarti seluruh badan usaha yang ikut serta dalam proses pengadaan harus memperoleh perlakukan yang sama;

2.       Terbuka, berarti seluruh proses pengadaan bersifat terbuka bagi badan usaha yang memenuhi kualifikasi yang dipersyaratkan;

3.       Transparan, berarti semua ketentuan dan informasi yang berkaitan dengan penyediaan infrastruktur termasuk syarat teknis administrasi pemilihan, tata cara evaluasi, dan penetapan badan usaha bersifat terbuka bagi seluruh badan usaha serta masyarakat umumnya;

4.       Bersaing, berarti pemilihan badan usaha melalui proses pelelangan;

5.       Bertanggung-gugat, berarti hasil pemilihan badan usaha harus dapat dipertanggungjawabkan;

6.       Saling menguntungkan, berarti kemitraan dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur dilakukan berdasarkan ketentuan  dan persyaratan yang seimbang sehingga memberi keuntungan bagi kedua belah pihak dan masyarakat dengan memperhitungkan kebutuhan dasar masyarakat;

7.       Saling membutuhkan, berarti kemitraan dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur dilalkukan berdasarkan ketentuan dan persyaratan yang mempertimbangkan kebutuhan kedua belah pihak;

8.       Saling mendukung, berarti kemitraan dengan badan usaha dalam penyediaan infrastruktur dilakukan dengan semangat saling mengisi dari kedua belah pihak.

(Lihat harian Kontan, Senin, tanggal 15 Februari 2010, ”Perpres Telah Terbit, Proyek Siap Tender”, 1, kolom 2-5).

[19] Lihat UU No. 38/2004 Pasal 61 ayat (1) dan (2).

[20] Joesoef , Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol, Lampiran VIII (Contoh draft PPJT), 315-397.

[21]  Dalam rencana pembangunan jalan tol sesuai Surat Keputusan Menteri PU 369/2009 jo Surat Keputusan Menteri PU 280/2006 jo 360/2008 Tentang Rencana Umum Jaringan Jalan Nasional adalah sepanjang 3.087, 88 km (data diambil dari BPJT tanggal 19 Mei 2009).

[22] http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (diambil dari  Investor Daily, “Enam Konsorsium Tawar 4 Ruas Tol”, Kamis, 11 Agustus 2005, tidak menyebut halaman).            

[23] http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (diambil dari Bisnis Indonesia, “36 Konsorsium Perebutkan Proyek Enam Ruas Tol”, Selasa, 08 Februari 2005, tidak menyebeut halaman).

[24] http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (diambil dari Bisnis Indonesia, “Asing Minati Tender Enam Ruas Tol”, Selasa, 01 Februari 2005, tidak menyebut halaman). Investor yang mengambil formulir ternyata berjumlah 181 investor, yang melebihi minat investor sebagaimana disebutkan dalam Investor Daily, “Enam Konsorsium Tawar 4 Ruas Tol”, Kamis, 11 Agustus 2005.

[25] http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (diambil dari Bisnis Indonesia, “147 Investor Berminat Ikut Tender Tol”, Rabu, 05 Januari 2005, tidak menyebut halaman).

[26] Republik Indonesia, Departemen Pekerjaan Umum, Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) (tanpa tahun), “Dokumen Prakualifikasi Pelelangan Pengusahaan Jalan Tol”.  Peminat yang mengikuti prakualifikasi adalah badan usaha Indonesia baik secara sendiri maupun secara bermitra/ bekerja sama operasional antar sesama badan usaha Indonesia dalam bentuk konsorsium badan usaha atau badan usaha asing yang berkonsorsium dengan badan usaha Indonesia yang berminat mengikuti prakualifikasi. Dokumen prakualifikasi terdiri dari (dokumen ini ditetapkan dalam Pasal 16 Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 27/PRT/M/2006 Tentang Pedoman Pengadaan Pengusahaan Jalan Tol, tanggal 21 November 2006):

1. Pengumuman prakualifikasi.

2. Jadwal waktu prakualifikasi.

3. Ketentuan umum.

4. Formulir isian prakualifikasi: (a). Formulir A : Surat Permohonan, (b). Formulir B : Data Peminat, (c). Formulir C : Ringkasan Pengalaman Badan Usaha, (d). Formulir D : Pengalaman Badan Usaha, (e). Formulir E : Data Keuangan Tahunan, (f). Formulir F : Data Bank dan Akuntan Publik, (g). Formulir G : Pakta Integritas.

5. Adendum (bila ada).

[27]http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (Diambil dari Investor Daily, “Hanya Dua Konsorsium Minati Depok – Antasari”, Selasa,  09 Agustus 2005, tidak menyebut halaman).

[28]http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (Diambil dari Investor Daily, “4 Ruas Tol Batch IV Ditender Ulang”, 19, Rabu, 08 Oktober 2008).

[29] Joesoef, Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol, 84. Dalam pertemuan tersebut Pemerintah Indonesia menawarkan sekitar 91 Proyek dengan nilai US $ 22.2 miliar atau Rp203 triliun kepada investor dalam maupun luar negeri, yaitu terdiri dari proyek-proyek jalan tol, rel kereta api, pelabuhan laut, pelabuhan udara, air bersih, dan pembangkit listrik.

[30] http://www.bpjt.net/index.php?id=56&status=1&mode=3. Lihat Tabel Nomor 1.1.       

[31] Joesoef, Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol, Lampiran VIII (contoh draft PPJT).

[32] http://www.bpjt.net/index.php?id=56&status=1&mode=3. Lihat Tabel Nomor 1.2.

[33]http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (Diambil dari Kompas, “Lahan Tol, Sengketa Yang Tidak Pernah Berakhir”, Sabtu, 15 Desember 2007, tidak menyebut halaman).

[34] Lihat Tabel Nomor 1.3.  Diambil langsung dari data BPJT tanggal 19 Mei 2009. Praptono Djunaedi menyebutkan: “Secara garis besar, terdapat tiga hal yang harus segera diselesaikan Pemerintah”: (1) membentuk kelembagaan baru yang mendukung pelaksanaan KPS, (2) melakukan harmonisasi, reformasi dan revisi terhadap berbagai aturan yang saling bertentangan dan yang menghambat masuknya investasi, (3) meningkatkan kualitas sumber daya manusia. (lihat: http://www.fiscal.depkeu.go.id/webbkf/kajian/artikel_PPP_prap.pdf. 12/06/2008 11:47. Praptono Djunaedi, “Implementasi Public-Private Partnership dan Dampaknya ke APBN”.)

[35] Data penelitian di Sub Direktorat Pengadaan Tanah, Direktorat Jenderal Bina Marga, Kementerian Pekerjaan Umum, status tanggal 30 April 2010.

[36]http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (Diambil dari Investor Daily, “Skenario Percepatan Jalan Tol Mulai Dibahas”, Rabu, 7 Januari 2009, halaman 19). Menurut ketua ATI, para pelaku usaha yang tergabung dalam ATI mengusulkan dua skenario terkait percepatan pembangunan jalan tol di tanah air. Pertama, Pemerintah harus membebaskan seluruh lahan untuk pembangunan jalan tol, baru kemudian ruas jalan tol itu ditawarkan. Kedua, Pemerintah membebaskan seluruh lahan untuk pembangunan jalan tol dan mengerjakan konstruksinya, setelah itu baru pengoperasiannya di tawarkan, seperti berlaku di ruas tol akses Pelabuhan Tanjung Priok.

[37] http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (Diambil dari Investor Daily, “23 Ruas Tol, Nasibmu Kini…”,  19, Jum’at, 23 Januari 2009).

[38] B.F. Sihombing, “Pergeseran Kebijakan Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Pemerintah Dan Swasta - Studi Kasus PengaturanPemilikan, Penguasaan Tanah di Provinsi DKI Jakarta”, (Disertasi, Program Pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2004) Mengutip, Daniel S. Lev, Hukum dan Politik diIndonesia, Kesinambungan dan Perubahan, LP3S, cetakan Pertama (Jakarta:1990), XII.

[39] Ibid. Mengutip, Mochtar Kusumaatmadja, Pembinaan Hukum Dalam Rangka Pembangunan Nasional, (Bandung: Bina Cipta, 1986), 3.