Risiko-risiko Pembangunan Jalan Tol Di Indonesia

 

Pemerintah dalam pembangunan jalan tol di Indonesia, dalam konteks kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS) telah mengeluarkan kebijakan-kebijakan untuk mendukung risiko-risiko yang timbul dalam membangun infrastruktur jalan tol (government support). Sebagai suatu kontrak jangka panjang (long term contract,) dalam pendekatan hukum dan ekonomi disebutkan bahwa risiko-risiko yang timbul dalam pembangunan jalan tol tersebut disebut sebagai hal-hal yang tidak terduga (unforeseen contingencies), dimana Richard A. Posner menyebutnya sebagai kesalahan bersama (mutual mistake),[1] sedangkan  Robert Cooter dan Thomas Ulen menyebutnya  sebagai kesalahan bersama atas fakta-fakta (mutual mistake about facts).[2]

Dalam kebijakan Pemerintah untuk mendukung risiko-risiko tersebut, Pemerintah membaginya dalam tiga kategori risiko, yaitu,  Pertama, risiko politik (political risk) yaitu risiko yang ditimbulkan oleh kebijakan/ tindakan/ keputusan sepihak dari Pemerintah yang secara langsung dan signifikan berdampak pada kerugian finansial badan usaha, yang meliputi risiko pengambilalihan kepentingan aset, risiko perubahan peraturan perundang-undangan, dan risiko pembatasan, konversi mata uang dan larangan repatriasi dana. Kedua, risiko kinerja proyek (project performance risk) yaitu risiko yang berkaitan dengan pelaksanaan proyek, yang antara lain meliputi risiko lokasi dan risiko operasional. Ketiga, risiko permintaan (demand risk) yaitu risiko yang ditimbulkan akibat lebih rendahnya permintaan atas barang/jasa yang dihasilkan oleh proyek kerjasama dibandingkan dengan yang diperjanjikan.[3] 

Risiko-risiko yang timbul secara tidak terduga dalam Peraturan Menteri tersebut (unforeseen contingencies), suatu argumentasi dari Klaus Berger yang dikutip John Y. Gotanda, menurut Penulis dapat menjadi suatu solusi  atau suatu kajian lebih lanjut dalam menyelesaikan perselisihan atas tanggungjawab pengelolaan risiko yang tidak secara jelas diatur dalam perjanjian, yaitu perlunya suatu lembaga arbitrase dan renegosiasi yang harus dicantumkan dalam klausula perjanjian.[4] Untuk pelaksanaan kebijakan ini, Pemerintah sebelumnya juga telah membentuk Komite Pengelolaan Risiko Atas Penyediaan Infrastruktur.[5]

Dalam risiko kenaikan harga tanah dalam investasi jalan tol, Pemerintah saat ini memiliki dua mekanisme pengadaan tanah yaitu, pertama dengan cara mematok kenaikan harga tanah (land capping)[6] dan kedua dengan cara memberikan fasilitas dana bergulir dari BLU,[7] untuk mengurangi risiko investor swasta. Dalam mekanisme land capping, Pemerintah akan menanggung kelebihan harga tanah jika lebih dari 110 persen nilai tanah dalam rencana bisnis atau 2 persen dari nilai investasi. Dukungan ini hanya diberikan hingga batas tingkat pengembalian investasi atau internal rate of return (IRR)[8] finansial atau standar kelayakan finansial.[9]

Penyebab timbulnya risiko kenaikan harga tanah tersebut adalah nilai tanah yang ditawarkan Pemerintah pada waktu melakukan pengadaan investasi jalan tol pada investor swasta, dalam pelaksanaannya, setelah menandatangani PPJT, nilai tanah yang diperkirakan oleh investor jauh diatas nilai tanah yang ditetapkan Pemerintah. Dalam masalah ini, Bouckaert yang mengutip George G. Traintis, menyebutkan masalah kenaikan harga tanah tersebut sebagai adanya suatu informasi yang tidak seimbang antara Pemerintah dan investor (asymmetric information).[10]

Seharusnya pengadaan tanah untuk kepentingan infrastruktur merupakan kewajiban Pemerintah. Namun, karena keterbatasan dana, Pemerintah menyerahkan kepada investor swasta dengan memperhitungkan biaya pengadaan tanah dalam masa konsesi jalan tol atau masuk dalam investasi. Kebijakan menambah masa konsesi ini dalam praktik tidak banyak disukai oleh investor swasta. Penalaran investor swasta adalah bagaimana mendapatkan pengembalian investasi dan keuntungan dalam waktu singkat. Perbedaan paradigma investor swasta dan Pemerintah dalam hal ini bisa saja menjadi masalah dalam KPS. Untuk resiko pelaksanaan pengadaan tanah tersebut, Pemerintah telah memberikan dukungannya berupa penggunaan dana bergulir BLU.

Transparansi Pemerintah terhadap masterplan jalan maupun jumlah traffic atau lalu-lintas harian (LHR) serta nilai tanah yang ditawarkan dalam dokumen pengadaan investasi jalan tol juga sangat berpengaruh terhadap perhitungan investasi oleh investor swasta dalam rencana usaha (business plan). Perubahan masterplan jalan dan tidak akuratnya nilai tanah dan LHR menyebabkan meningkatnya nilai konstruksi dan tanah serta tidak tercapainya pendapatan yang diharapkan (revenue) dari LHR yang tidak sesuai rencana usaha. Hal ini dapat dilihat dari kasus PT Citra Margatama Surabaya (CMS).[11] Akibat dari hal ini CMS tidak mampu menutupi pengembalian pinjaman bank (construction loan) dari pendapatan yang diharapkan karena tidak tercapainya LHR yang diharapkan sebagaimana rencana usaha.[12] Untuk kasus ini CMS melakukan permohonan Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang Sementara (PKPU) ke Pengadilan Negeri Surabaya dalam perkara PKPU No. 01/PKPU/2009/PN-Niaga Surabaya pada tanggal 29 Januari 2009.[13]

Dalam hal ini, bagaimana Pemerintah merealisasikan dukungannya dalam kebijakan-kebijakan yang akan dan telah dikeluarkan sendiri dalam UU No. 38/2004 dan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 15 Tahun 2005 Tentang Jalan Tol (PP No. 15/2005), maupun dalam PPJT,[14] serta kebijakan-kebijakan pendukung lainnya. Khususnya dalam penelitian ini adalah bagaimana implementasi regulasi hukumnya berdasarkan konsep KPS.[15]

            Dukungan Pemerintah tersebut berdasarkan kebijakan Pemerintah, adalah melalui suatu Komite Kebijakan Percepatan Pembangunan Infrastruktur (KKPPI) yang dibentuk Pemerintah dengan suatu Peraturan Presiden Republik Indonesia (PP).[16] Dalam hal ini, akan dijabarkan bagaimana regulasi hukum realisasi kebijakan percepatan pembangunan infrastruktur tersebut oleh Pemerintah sendiri dalam mendukung penerapan konsep KPS khususnya untuk pengusahaan jalan tol oleh badan usaha. BPJT sendiri terlah berusaha mengidentifikasi masalah-masalah dalam industri jalan tol. Dalam Laporan BPJT “Pengembangan Jalan Tol Di Indonesia”,  diidentifikasi permasalahan industri jalan tol adalah:[17]

(a). Biaya pengadaan tanah menjadi beban investor dan waktu pengadaan dan biaya pengadaan tanah tidak pasti.

(b). Waktu konsesi berkurang (terbuang percuma) akibat dari lamanya proses pengadaan tanah (ketidak pastian waktu) sehingga menurunkan tingkat kelayakan finansial.

(c). Berbagai masalah dalam pelaksanaan pengadaan tanah antara lain faktor: tim P2T, sengketa tanah, aturan-aturan yang multi tafsir, Undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) yang mendasari pengadaan tanah secara musyawarah.

(d).      Kemampuan badan usaha jalan tol dalam menyediakan modal (ekuitas).

(Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn)

---

[1]  Richard A. Posner, Economic Analysis of Law, fifth edition (New York: Aspen Law & Business A Division of Aspen Publishers, Inc, 1998), 114-115. Kasus ”the sale of the cow Rose 2d of Aberlone” (Sherwood v. Walker, 66 Mich. 568, 33 N.W. 919 (1887). Dalam contoh kasus jual-beli sapi yang dijelaskan Posner, penjual dan pembeli yakin bahwa sapi tersebut mandul dan harga sudah ditetapkan. Kenyataannya sapi tersebut hamil dan harga menjadi 10 kali lipat harga yang disepakati. Kekeliruan tersebut ditemukan sebelum penyerahan pada pembeli, dan penjual membatalkan jual-beli. Posner dalam kasus tersebut menjelaskan: ”The seller had made a reasonable – indeed, an unavoidable (at reasonable cost) – mistake. Because the parties had a different understanding of what the contract was, there was no basis for thinking that enforcing the contract would maximize value (i.e., that the cow plus calf were worth more to the buyer than to the seller); unless the seller was careless, there was no reason to “punish” him by enforcing the contract. Posner kemudian juga menjelaskan dalam suatu pendekatan lain yang lebih bermanfaat dengan mengamati bahwa: “an unforeseen contingency had occurred and asking how the parties would have allocated the risk of this occurrence had they foreseen it”.

[2] Robert Cooter and Thomas Ulen, Law and Economics, third edition (New York: Addison-Wesley Longman, Inc, 2000), 270. Cooter dan Ulen menjelaskan mutual mistake about facts sebagai: “a contingency that materializes after the parties sign the contract and makes performance of a contract pointless. Another possibility is that the contingency materialize before the parties sign the contract, without them knowing it”.

[3] Peraturan Menteri Keuangan Nomor 38/PMK.01/2006 Tentang Petunjuk Pelaksanaan Pengendalian Dan Pengelolaan Risiko Atas Penyediaan Infrastruktur, tanggal 19 Mei 2006.

[4] John Y. Gotanda, “Renegotiation And Adaptation Clauses In Investment Contracts Revisited”, Vanderbilt Journal of Transnational Law, International Commercial Arbitration, A Symposium Sponsored By Vanderbilt University Law and Business Program and Vanderbilt Journal of Transnational Law, March 2003, (October, 2003): 1462.

[5] Lihat Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor 518/KMK.01/2005 Tentang Pembentukan Komite Pengelolaan Risiko Atas Penyediaan Infrastruktur, tanggal 31 Oktober 2005.

[6] Kementerian PU menerapkan kebijakan land capping melalui Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 12 Tahun 2008, sebagai jaminan Pemerintah atas contingent liabilities pengadaan tanah (lihat Departemen Pekerjaan Umum, Direktorat Jenderal Bina Marga (tanpa tahun). Jaringan Jalan Nasional di Indonesia 2008, 124). Land capping merupakan biaya yang harus ditanggung Pemerintah karena kenaikan harga tanah. Menurut konsep ini investor membayar biaya pembebasan tanah hingga 110 persen dari alokasi dana untuk tanah yang telah diperhitungkannya, sedangkan sisanya dibayar Pemerintah (Lihat Kompas, “IRR Jadi Patokan ‘Landcapping’ Tol, Sabtu tanggal 22 Desember 2007, 18, kolom 2-4).

[7] Untuk mengurangi resiko investasi badan usaha sehubungan dengan ketidakpastian pelaksanaan pengadaan tanah, Pemerintah memberikan dana talangan melalui dana  bergulir (revolving fund) yang dikelola oleh badan layan umum (BLU). Melalui mekanisme ini, Pemerintah akan melakukan pembayaran dan pembebasan tanah pada seksi tertentu dan setelah tanah bebas, badan usaha melakukan pembayaran kepada BLU (lihat Departemen Pekerjaan Umum, Direktorat Jenderal Bina Marga (tanpa tahun). Jaringan Jalan Nasional di Indonesia 2008, 123).

[8] Bryan A. Garner, Black’s Law Dictionary”,7^th Edition (St. Paul, Minn: West Group, 1999), 1268. Dalam Black’s Law Dictionary disebutkan, “internal rate of return: (Accounting). A discounted-cashflow method of evaluating a long-term project, used to determine the actual return on an investment – Abbr. IRR”.

[9]http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (Diambil dari Koran Tempo, ”Pemerintah Berlakukan Bagi Hasil Proyek Tol Kerugian Investor Tak Ditanggung”, Jum'at, 04 Juli 2008, tidak menyebut halaman).  Pemerintah kemudian juga akan memberlakukan pembagian imbal hasil (clawback) terhadap investor jalan tol yang menggunakan fasilitas land capping. Namun, ketua ATI mengatakan Pemerintah seharusnya tidak memaksa soal clawback, sebab, land capping bukan fasilitas Pemerintah, melainkan konskuensi logis dari kenaikan harga yang tak bisa diprediksi investor. Direktur Utama Jasa Marga Frans S. Sunito, juga mempertanyakan atas dukungan Pemerintah atas fasilitas land capping dikaitkan dengan IRR dan mempertanyakan mengapa Pemerintah tidak langsung mematok besaran persentase bagi kewajibannya membayar kelebihan harga untuk pembebasan tanah misalnya 200 persen, atau 300 persen, atau 400 persen, yang lebih sederhana dari pada menghitung nilai IRR (Kompas, “IRR Jadi Patokan Landcapping  Tol, Sabtu tanggal 22 Desember 2007,  18, kolom 2-4).

[10] Morten Hviid, dalam  Bouckaert, Boudewijn and De Geest, Gerrit (eds.), Encyclopedia of Law and Economics, Volume III. The Regulation of Contracts, Cheltenham, Edward Elgar, 200, 1205 p. ISBN 185898 986 8, IV General Contract Law, 4200 (Long-Term Contracts and Relational Contracts, by: Morten Hvidd, University of Warwick, Department of Economics), 4500 (Unforeseen Contingencies, Risk Allocation in Contracts, by: George G. Traintis, University of Virginia School of Law), Chapter 4200 A2-3, 1205. Disebutkan, bahwa doktrin asymmetric information adalah: “Consider a dynamic contract between a principal and an agent, where initially the productivity of the agent is not known to the principal. In any separating equilibrium, productivity of the agent will be known to the principal after the first period. For the ‘bad’ type of agent , separation of involves a distortion leading to a lower utility in every period of the contract than would be the case if his true type was known. If the true type is really the bad type, the distortion can be removed after the first period when the agent’s type is known for sure. Hence if renegotiation is possible, it wil take place – the contract is not robust against renegotiation. Moreover, since both parties want to renegotiate, it is difficult to see how the legal system can prevent this happening.”

[11] Lihat: (a) PT Cipta Strada, Engineering Consultants (September 2008), “Laporan Akhir Audit Teknis Terhadap Konstruksi Dan Pengadaan Lahan Proyek Jalan Tol Waru – Juanda”. Dalam laporan disimpulkan bahwa: kewajiban Pemerintah dalam membebaskan tanah menjadi resiko penuh investor. Seperti lambatnya kinerja P2T menyebabkan investor melakukan operasi pasar untuk percepatan proyek, sehingga berakibat nilai ganti rugi yang lebih tinggi dari yang ditetapkan P2T, dan (b) PT Pamintori Cipta, Engeneering & Management Consultant (Desember 2008). Laporan Akhir Kajian Review Traffic Ruas Jalan Tol Waru – Juanda. Dalam laporan disimpulkan bahwa: jumlah transaksi harian rata-rata (27 April s/d 16 November 2008) pengguna Jalan Tol Waru – Juanda (Tol WARJU) saat ini hanya mencapai sekitar 12.515 kendaraan/hari (dengan revenue rata-rata Rp65 Juta/hari) atau 15,7 % dari 79.778 kendaraan/hari target demand pada review traffic CMS Desember 2007, atau 23 % dari 53.462 kendaraan/hari target demand pada business plan CMS Januari 2007.

[12] Investor Daily, Jum'at, 06 Februari 2009, 9. Disebutkan: Utang senilai Rp 951 miliar dengan bunga 14 % per tahun itu sebelumnya dikucurkan BCA bersama PT Bank Mega Tbk (MEGA) untuk pembangunan jalan tol WARJU di Surabaya (12,8 km). Tahun ini, CMS seharusnya membayar cicilan sebesar Rp 11-12 miliar per bulan. Namun, CMS tidak sanggup membayar, apalagi jatuh temponya masih sekitar 10 tahun lagi Kewajiban itu tidak sebanding dengan pendapatan perusahaan yang hanya Pp 1,8-2 miliar per bulan.

[13]http://www.citra.co.id/default_newsdetail.asp?vnewsid=20050812092310 (Diambil dari Seputar Indonesia, ”Pengumuman Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang Sementara”, 40, Kamis , 05 Februari 2009).

[14] PPJT tersebut merupakan bentuk baru kerjasama Pemerintah dan badan usaha swasta dalam penyediaan infrastruktur setelah diterbitkannya UU No. 38/2004. Sebelumnya berdasarkan UU No. 13/1980 dan PP No. 8/1980, badan usaha swasta bekerjasama dengan BUMN jalan tol.

[15] Dalam Forum Bersama Ekonomi Indonesia-Jepang di Jakarta, Senin, 11-01-2010, disebutkan bahwa Indonesia memiliki tiga kendala yang menghambat dunia usaha, yakni ketiadaan infrastruktur yang memadai, keterbatasan energi, dan masih buruknya regulasi, menjadi sorotan utama dalam peningkatan investasi. Kusuma AM (Ketua Kamar Dagang dan Industri Komite Indonesia-Jepang), menyebutkan, regulasi dalam pembangunan infrastruktur perlu perbaikan. Misalnya, jangka waktu pemanfaatan lahan, tidak ada kepastian hukum. Dalam memenuhi kebutuhan energi, perlu dukungan regulasi dengan tarif memadai atau sesuai dengan nilai keekonomian (lihat Kompas, “Tiga Kendala Investasi”, Selasa tanggal 12-01-2010, 17, kolom 3-6).

[16] Republik Indonesia. Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 42 Tahun 2005 Tentang Komite Kebijakan Percepatan Penyediaan Infrastruktur (Perpres No. 42/2005).

[17] Departemen Pekerjaan Umum, Badan Pengatur Jalan Tol (22 Februari 2010). “Pengembangan Jalan Tol Di Indonesia”, 15 (laporan tidak dipublikasikan).