Sejarah Perkembangan Kerjasama Pemerintah dan Swasta dalam Pembangunan Jalan Tol di Indonesia

Di Indonesia, konsep kerjasama Pemerintah dan swasta (KPS), dalam pembangunan infrastruktur, dipilih sebagai alternatif oleh Pemerintah sejak pembangunan infrastruktur mulai agak tersendat karena datangnya krisis moneter. Kondisi moneter dalam negeri yang saat itu tidak stabil mengakibatkan terjadi larinya modal ke luar negeri (capital flight). Pada saat kondisi Indonesia semakin terpuruk karena krisis, Presiden Soeharto mengeluarkan Keputusan Presiden Nomor 7 Tahun 1998 Tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha Swasta dalam Pembangunan dan/atau Pengelolaan Infrastruktur (Keppres No.7/1998). Namun, upaya ini tidak membuahkan hasil.[1]

Pada tahun 1998 perekonomian Indonesia terperosok ke titik terdalam. Pengalaman dunia internasional menunjukkan bahwa ketika suatu negara terkena krisis ekonomi maka alokasi untuk infrastruktur merupakan hal pertama yang dikorbankan. Kebijakan Pemerintah yang dibidani oleh International Monetary Fund (IMF) menjadikan pengembangan infrastruktur seakan jalan di tempat (stagnan). Perhatian utama terfokus pada pembenahan kebijakan moneter melalui restrukturisasi perbankan.[2]

Pada tahun 2005, Pemerintah, mulai serius untuk menerapkan konsep KPS. Diawali dengan diselenggarakannya Indonesia Infrastructure Summit I pada pertengahan Januari 2005 (IIS I 2005). Saat itu, ada 91 proyek yang ditawarkan Pemerintah kepada investor untuk menjadi proyek KPS.[3] Namun, dalam penerapan konsep KPS tersebut, banyak kendala-kendala dalam pelaksanaannya. Sebagai salah satu contoh adalah kendala dalam pengadaan tanah.[4]

Untuk mengawal proyek-proyek tersebut supaya layak dikerjasamakan membutuhkan kerja yang sangat keras Pemerintah. Banyak hal yang harus diperbaiki atau dibentuk. Untuk lebih memfasilitasi partisipasi swasta dalam infrastruktur sesuai dengan Instruksi Presiden Nomor 5 Tahun 2008 Tentang Fokus Program Ekonomi Tahun 2008-2009 (Inpres No. 5/2008), Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) mengumumkan daftar proyek-proyek yang akan dibangun dengan skema KPS. Usaha ini adalah bagian dari komitmen Pemerintah untuk transparansi dan partisipasi aktif terhadap para pemangku kepentingan (stakeholders) dalam rangka implemantasi rencana pembangunan.[5]

Dalam sektor infrastruktur jalan tol,[6] dengan telah diselesaikannya penyempurnaan peraturan perundang-undangan terkait pembangunan jalan tol pada kurun waktu 2004-2009, percepatan pembangunan jalan tol ke depan akan lebih memiliki landasan peraturan dan kelembagaan yang jelas dan kuat. Proses memenuhi target politik untuk membangun jalan tol sepanjang sekitar 1.600 Km yang tidak terpenuhi telah memberikan pelajaran yang sangat berharga bagi pembangunan jalan tol ke depan. Beberapa faktor yang menjadi kendala antara lain: ketersediaan tanah, kelembagaan dan prosedur Badan Layanan Umum (BLU), hambatan pelaksanaan di lapangan, kemampuan pendanaan badan usaha terutama dikaitkan dengan melambungnya harga pengadaan tanah, dan sebagian ruas jalan tol ternyata dijumpai layak secara ekonomi namun belum layak secara finansial.[7]

Secara makro, Bank Dunia dalam laporan  ”Prospek Ekonomi Global 2010” masih mengingatkan bahwa krisis ekonomi dunia belum berakhir dan pemulihannya pun masih terlihat rentan. Negara-negara miskin akan merasakan pertumbuhan ekonomi yang jauh lebih rendah selama lebih dari lima tahun. Negara-negara sedang berkembang akan menghadapi lemahnya ekspansi ekonomi dan menderita akibat kesulitan mendapatkan dana. Oleh karena itu, negara-negara sedang berkembang sangat rentan dalam ketidakstabilan pada lima hingga tujuh tahun ke depan.[8]

Di negara-negara Asia-Pasific, dalam konteks KPS, pemerintahan menghadapi sejumlah hambatan yang merintangi progres KPS dalam pembangunan infrastruktur. Ada 6 hambatan secara umum yang dihadapi negara-negara Asia-Pasific dalam KPS sebagaimana yang digambarkan Noeleen Heyzer, yaitu:[9]

a.       Kurangnya perhatian dan pemahaman diantara para pejabat Pemerintah mengenai KPS (lack of awareness about PPPs among government officials).

b.      Kurangnya usaha yang langsung terhadap kapasitas membangun baik disektor publik dan sektor swasta (it is essential that more efforts are directed towards addressing capacity building in both the public and private sector). 

c.       Kurangnya kerangka kerja regulasi dan administratif untuk menjamin lingkungan kondusif KPS (lack of administrative and regulatory frameworks to ensure an environtment condicive to PPPs).

d.      Kontrak-kontrak KPS kebanyakan dirancang berdasarkan kerja tim atau pantia (PPP contracts are mostly draftted on an ad hoc basis).

e.       Proses dan prosedur identifikasi, pembanguan, pengadaan, pelaksanaan, pengoperasian, dan manajemen kontrak tidak jelas didefinisikan dan tidak memiliki skedul yang pasti bagi pihak-pihak terkait (the processes and procedures for project identification, development, procurement, implementation, operation, and contract management need to be clearly defined and have timelines that are adhere to by the relevant parties).

f.       Pada tingkat kebijakan, kerjasama antara Pemerintah dan swasta masih belum saling asuh atau memelihara (at the policy level, partnership between government and private inverstor still needs to be nurtured).

Pada sekitar tahun 2006, penambahan ruas jalan tol di Indonesia telah menjadi kebutuhan yang mendesak. Pemerintah berkeinginan untuk mempercepat pembangunan jalan tol untuk mewujudkan sistem trasnportasi yang efisien dan mempercepat pertumbuhan ekonomi yang pada akhirnya akan menurunkan tingkat kemiskinan. Untuk mencapai tujuan tersebut, Pemerintah merencanakan untuk membangun 1.600 Km jalan tol baru dalam periode sampai dengan tahun 2009, dimana sepanjang 763 Km merupakan jalan tol “Trans Jawa”.[10] Jalan tol Trans Jawa merupakan suatu jaringan jalan tol yang direncanakan Pemerintah sampai tahun 2014 di koridor pembangunan ekonomi bagian utara Jawa yang secara ekonomi sangat signifikan. Sebagai wilayah ekonomi yang sangat berkembang, sektor swasta diharapkan memberikan kontribusi untuk membangun infrastruktur di koridor pembangunan bagian utara Jawa. Koridor tersebut menghubungkan pusat-pusat manufaktur utama di Jawa yang akan meningkatkan efisiensi melalui hubungan jaringan jalan tol. Ruas-ruas baru jalan tol Trans Jawa akan melanjutkan ruas jalan tol Merak – Cikampek, 7 ruas dari 10 ruas menghubungkan Cikampek ke Surabaya telah memiliki pemegang konsesi, satu ruas baru mulai dioperasikan, 2 ruas telah selesai ditenderkan dan akan menandatangani Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT), sebagian pemegang konsesi telah mulai membangun sedangkan sebagian lainnya belum mulai membangun.[11]

Pembangunan jalan tol sebagai bagian dari jaringan jalan nasional dimaksudkan untuk mempercepat perwujudan jaringan jalan bebas hambatan. Pemerintah setiap 5 tahun sekali menetapkan kebijakan dan program pembanguan jalan tol dengan mengacu kepada pembangunan ekonomi dan pengembangan wilayah, sistem transportasi nasional dan kebijakan nasional sektor lain.[12]

Pemerintah menetapkan pengembangan jaringan jalan tol sebagai bagian yang terintegrasi dari rencana pengembangan jaringan jalan nasional secara umum. Meskipun demikian, Pemerintah memberikan kesempatan lebih luas lagi bagi badan usaha untuk mengajukan proyek prakarsa, yaitu proyek diluar yang diprogramkan Pemerintah.[13] 

(Dr. Iwan Erar Joesoef, SH., Sp.N., M.Kn)

---

[1] http://www.fiscal.depkeu.go.id/webbkf/kajian/artikel_PPP_prap.pdf. 12/06/2008 11:47. Praptono Djunaedi, “Implementasi Public-Private Partnership dan Dampaknya ke APBN”. Dalam tulisannya, Praptono Djunaedi mencoba memberikan pengertian dari KPS atau yang merupakan terjemahan dari Public Private Partnership (PPP)dengan mengutip pendapat William J. Parente dari USAID Environmental Services Program, yang mendefinisikan PPP tersebut sebagai:“an agreement or contract, between a public entity and a private party, under which: (a) private party undertakes government function for specified period of time, (b) the private party receives compensation for performing the function, directly or indirectly, (c) the private party is liable for the risks arising from performing the function and, (d) the public facilities, land or other resources may be transferred or made available to the private party”. Keppres No.7/1998 ini telah beberapa kali direvisi, pertama dengan Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 Tentang Kerjasama Pemerintah Dan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur, tanggal 9 November 2005 (Perpres No. 67/2005), dan terakhir dengan Peraturan Presiden Nomor 13 Tahun 2010 Tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 67 Tahun 2005 Tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha Swasta Dalam Penyediaan Infrastruktur, tanggal 28 Januari 2010 (Perpres No. 13/2010).

[2] Suyono Dikun, ed., Infrastruktur Indonesia – Sebelum, Selama, dan Pasca Krisis (Jakarta: Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, 2003), 7-10. Pada awal terjadinya krisis, Pemerintah mengambil kebijakan stabilisasi dan reformasi ekonomi yang dituangkan dalam Memorandum of Economic and Financial Policies (MEFP) bersama International Monetary Fund (IMF), 5. Krisis ekonomi kemudian menempatkan infrastruktur pada posisi dilematis. Di satu sisi, infrastruktur dituntut untuk mampu menunjang dinamika ekonomi yang efisien sehingga tidak terjadi economic losses, namun di sisi lain infrastruktur tersisih dari kebijakan alur utama (the mainstream of macro sectors) yaitu prioritas tertinggi diletakkan pada sektor moneter dan perbankan, sementara sektor riil dan sektor infrastruktur dianggap sebagai derivasi kedua dan ketiga dari ekonomi makro. Infrastruktur merupakan roda penggerak pertumbuhan ekonomi. Beberapa studi menunjukkan bahwa ketersediaan infrastruktur dengan pertumbuhan produk domestik bruto (PDB) ternyata mempunyai hubungan yang erat. Elastisitas PDB terhadap infrastruktur – perubahan persentase pertumbuhan PDB per kapita sebagai akibat dari naiknya satu persen ketersediaan infrastruktur – diberbagai negara bervariasi antara 0.07 sampai 0.44 mengutip World Bank, 1994.

[3] Iwan Erar Joesoef, Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT) Sebagai Kontrak Bisnis Berdimensi Publik Antara Pemerintah Dengan Swasta (Investor) Dalam Proyek Infrastruktur (Jakarta: BP-FHUI, 2006), 84. Pada Indonesia Infrastructure Summit II (Indonesia Infrastructure Conference & Exhibition 2006) di Jakarta, 1-3 November 2006, Pemerintah menawarkan 10 model proyek senilai US$ 4,4 miliar dan mempersiapkan 101 proyek potensial lain senilai US$ 14,7 miliar, lihat Berita Departemen Pekerjaan Umum Republik Indonesia, Rabu, 1 November 2006 di website http:www.pu.go.id.

[4] Departemen Pekerjaan Umum Republik Indonesia. ”Memori Akhir Tugas Menteri Pekerjaan Umum – Kabinet Indonesia Bersatu 2004-2009”, (tanpa tahun), 146-149. Dalam buku laporan Menteri tersebut disebutkan bahwa dalam era reformasi membuat masyarakat semakin terbuka dalam berbagai segi kehidupan, maka dalam pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan infrastruktur tidak dapat lagi didekati semata-mata oleh pendekatan kekuasaan. Kendala pengadaan tanah terhambat oleh pelaksanaan di lapangan seperti kenaikan harga tanah yang melebihi perkiaraan biaya tanah yang telah ditetapkan Pemerintah yang mempengaruhi kelayakan investasi dan juga dihambat oleh pendanaan untuk pengadaan tanah.

[5] State Ministry of National Development Planning/ National Development Planning Agency – Bappenas. “PPP Book: Public – Private Partnerships, Infrastructure Projects in Indonesia, Republic of Indonesia”. (Jakarta: Bappenas 2009). Berdasarkan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistem Rencana Pembangunan Nasional (UU No. 25/ 2004), PPP Book tersebut adalah rencana pemerintah. Dia merupakan signal bagi pasar (market) mengenai dukungan finansial yang dibutuhkan dari sektor swasta untuk melaksanakan rencana pembangunan infrastruktur. PPP Book adalah sebagai dasar untuk meningkatkan KPS di Indonesia bagi pemerintahan yang baik dan percepatan hasil-hasil pembangunan. Pemerintah kemudian melakukan terobosan baru pada tahun 2011 dengan melakukan peluruncuran Program Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Indonesia (MP3EI) 2011-2025 di JHCC, Senayan Jakarta oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, pada Jum’at, 27 Mei 2011. MP3EI dirumuskan dengan semangat “Business as Not Usual” dan telah ditetapkan dalam Peraturan Presiden Nomor 32 Tahun 2011 Tentang Masterplan Percepatan Dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia 2011-2025 (http://www.ekon.go.id/news/2011/05/27/peluncuran-masterplan-percepatan-dan-perluasan-pembangunan-ekonomi-indonesia, tanggal 11 Juni 2011).

[6] Manfaat pembangunan jalan tol, adalah: (a) bagi Pemerintah: menghemat APBN, mengurangi biaya pemeliharaan, meningkatkan aksebilitas, mendorong pengembangan wilayah, mendorong pertumbuhan ekonomi, efek multiplier, (b) bagi perbankan: menyerap pinjaman perbankan, pinjaman dapat dimanfaatkan untuk sektor produktif, (c) bagi badan usaha: pengembalian investasi, peluang usaha bagi badan usaha lain (kontraktor, supplier, industri, dll), (d) bagi pengguna masyarakat: waktu dan biaya transportasi lebih rendah, pelayanan lebih baik, lapangan kerja meningkat (Lihat:  Manurung, Nurdin. “Pengaturan/ Pengelolaan Program Jalan Tol di Indonesia”, disampaikan pada Learning & Sharing Session IAMPI ke XXVIII, 23 Juli 2009, Jakarta.

[7] Departemen Pekerjaan Umum, ”Memori Akhir Tugas Menteri”, 155.

[8] Kompas, Sabtu tanggal 13 Februari 2010, “Ekonomi 2010 Versi Bank Dunia”, halaman 10, kolom 1-3. Dalam kondisi yang disebut Bank Dunia, Pemerintah Indonesia menyelenggarakan Asia Pasific Ministrial Conference on Public Private Partnership for Infrastructure yang dibuka Presiden Susilo Bambang Yudhoyono di JI-EXPO Kemayoran Jakarta pada tanggal 15 April 2010 (lihat Koran Kontan, Jumat 16 April 2010, 2 kolom 4-7 ”Sepuluh Investor Tertarik Proyek PPP”) dimana Pemerintah menawarkan 100 proyek bernilai total US $ 500 miliar yang masuk dalam PPP Book 2010-2014 yang dikeluarkan oleh Bappenas.

[9] Noeleen Heyzer, under-Secretary-General of the United Nations and Executive Secretary of the Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, “Breaking down the barriers to PPPs in infrastructure development”, (dalam pidato pembukaan Asia Pacific Ministerial Conference (APMC) on Public Private Partnership (PPP) for Infrastructure Development 2010), Jakarta, 14-17 April 2010. Kesimpulan yang coba Penulis sampaikan dari pandangan Noeleen Heyzer tersebut adalah: (1) kurangnya pemahaman para pejabat Pemerintahan atas manajemen risiko, perjanjian konsesi dan berbagi kewajiban, (2) atas kurangnya pemahaman tersebut diperlukan program pelatihan dari publik dan swasta, (3) diperlukan juga struktur pengaturan yang baik dan panduan operasioal yang rinci, (4) diperlukan juga model standar kontrak konsesi dan model dokumen yang memberi pemahaman yang sama bagi para pihak dalam merancang kontrak, (5) diperlukan kejelasan standarisasi elemen-elemen disemua proses, dan (6) perlu dialog antara Pemerintah dan swasta.

[10] Departemen Pekerjaan Umum, Badan Pengatur Jalan Tol (2006). ”Peluang Investasi Jalan Tol di Indonesia”, 6 dan 13.

-          (A) Trans Java Toll Road: 13 Toll Roads Links – 763,24 Km – Rp43,31 triliun.

-          (B) Trans Java Toll Road: 19 Toll Roads Links – 335,84 Km – Rp37,32 triliun.

-          Total (A) + (B) = 32 Toll Roads Links – 1.099,08 Km – Rp80,63 triliun.

[11] Dardak, Hermanto. Vice Minister of Public Works, “Trans Java Toll Road – PPP Project Addressing Bottlenecks in the Economic Corridor of Northern Java to Expedite National Economic Growth”, (dalam Asia Pacific Ministerial Conference 2010, Infrastructure Asia 2010, Jakarta 14-17 April 2010).

[12] Departemen Pekerjaan Umum, Direktorat Jenderal Bina Marga (tanpa tahun). ”Jaringan Jalan Nasional di Indonesia 2008”, 117.

[13] Ibid. Pemerintah merencanakan pengembangan jaringan jalan tol sepanjang 2.411,61 Km yang tersebar di pulau Sumatera, pulau Batam, pulau Jawa, pulau Bali, dan pulau Sulawesi.